Text från PDF
NATORAPPORTEN 2024
SÅ KAN SVERIGE KOMMA
ATT PÅVERKAS VID ETT
NATOMEDLEMSKAP
SVERIGE
I NATO
3
Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen
Polhemsgatan 4
112 36 Stockholm
info@svenskafreds.se
www.svenskafreds.se
RAPPORTEN SVERIGE I NATO ÄR ETT SAMARBETE mellan Svenska Freds- och Skiljedoms föreningen
och Svenska Läkare mot Kärnvapen. Tre av rapportens kapitel: kapitel 5 “Hur påverkas den svenska vapenexporten av
ett natomedlemskap?”, kapitel 6 “Svenska värnpliktiga i Nato?” och kapitel 8 “Utländska baser och tillgång till svenskt
territorium”, är skrivna enbart av Svenska Freds som står för innehåll och slutsatser i dessa, då
Svenska Läkare mot Kärnvapen inte arbetar med dessa frågor. Övriga kapitel står Svenska Freds och Svenska Läkare
mot Kärnvapen bakom gemensamt.
FÖRFATTARE: Rebecka Lindholm Schulz, sakkunnig på Svenska Freds, är huvudförfattare och har projektlett
arbetet med rapporten. Medförfattare är Linnéa Petersson, policyassistent på Svenska Freds. Även Josefin Lind,
generalsekreterare på Svenska Läkare mot Kärnvapen, Linda Åkerström, policychef på Svenska Freds, Clara Gullman
Levin, kommunikationsansvarig på Svenska Läkare mot Kärnvapen, samt Julia Hansson och Per Lindman, praktikanter
på Svenska Freds, har arbetat med rapporten.
L AYO U T: Gabriel Holmbom
STOCKHOLM 2024
Svenska Läkare mot Kärnvapen
Norrtullsgatan 45
113 45 Stockholm
info@slmk.org
www.slmk.org
SVERIGE I NATO
Så kan Sverige komma att påverkas
vid ett Natomedlemskap
FÖRORD
NÄR/OM VI SÅ SMÅNINGOM TRÄDER IN I NATO behöver vi veta vad det är för allians vi blir medlem
mar i. För att vara relevanta måste vi kunna ställa rätt frågor till rätt mottagare. Det är därför vi som
expert organisation på kärnvapen och kärnvapnens medicinska konsekvenser tycker att denna
rapport är så viktig. Vi som organisation har ingen åsikt för eller emot Nato som allians eller huru
vida Sverige ska vara medlem däri, men vi tycker det är av högsta vikt att Sverige håller sig kärn
vapenfritt. Sverige ska vara ett kärnvapenfritt territorium och aldrig vara del av att planera eller öva
på att använda kärnvapen. För vi vet – används ett enda kärnvapen mot en stad finns det ingenting
vi som läkare kan göra för att hantera dess omedelbara och katastrofala humanitära konsekvenser.
För att kunna ställa de kraven och komma med förslag för att förebygga att detta händer behöver vi
lära oss mer om Nato. Innehåll och slutsatserna i rapportens kapitel 5, 6 och 8 står enbart Svenska
Freds för då Svenska Läkare mot Kärnvapen inte arbetar med dessa frågor. Vi hoppas att du som
läsare efter att ha läst rapporten har lärt dig mer om alliansen, dess uppbyggnad, hur alliansens re
lation till kärnvapen ser ut och hur och var Sverige kan vara en viktig aktör. Vi vet att det fortfarande
är många frågetecken att räta ut och det är arbete som behöver fortgå. Men vi är än mer övertygade
nu om att Sverige måste vara en modig och stark medlem i alliansen för att minska risken för att
kärnvapen används och våga ifrågasätta alliansens beroende av kärnvapen!
VENDELA ENGLUND BURNETT
Ordförande Svenska Läkare mot Kärnvapen
DET HISTORISKA BESLUTET ATT GÅ MED I NATO innebär en stor omställning för Sveriges utrikes
och säkerhetspolitik. Ansökan till Nato föregicks av en nästintill obefintlig demokratisk debatt och
oklarheterna är fortfarande många om vad medlemskapet faktiskt innebär, för bland annat risken
för kärnvapen på svenskt territorium, värnpliktigas roll och Sveriges historiskt starka röst för ned
rustning. Den här rapporten är ett viktigt steg mot att bättre försöka förstå hur Sverige, såväl som
vårt arbete att granska den svenska försvars och utrikespolitiken, kommer att påverkas. Vi hoppas
att den ska bidra till att du som läsare lär dig mer om alliansen, vilka ramar den innebär, och vilka
som kan utmanas. Svenska Freds, en organisation som sätter fredlig konflikthantering i fokus, ser
Natoansökan som en historisk felprioritering som snarare förstärker det spända världsläge vi be
finner oss i, än ger oss säkerhet. Natoansökan ska också ses i ljuset av en större militarisering som
pågått under en längre tid, en militarisering som tar resurser från andra samhällsviktiga områden. I
en värld i ett enormt behov av satsningar på klimatsäkerhet, fredlig konflikthantering och nedrust
ning måste framtidens konflikter hanteras utan våld. Svenska Freds fortsätter sitt arbete mot milita
risering i en ny tuffare kontext där kunskap om Nato kommer att vara avgörande.
KERSTIN BERGEÅ
Ordförande Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen
54
Innehållsförteckning
FÖRORD 3
INLEDNING 5
KAPITEL 1 VAD ÄR NATO? 8
KAPITEL 2 HUR ÄR NATO UPPBYGGT? 14
KAPITEL 3 SVERIGES REPRESENTATION I NATO 22
KAPITEL 4 INSYN OCH TRANSPARENS I NATO 29
KAPITEL 5 HUR PÅVERKAS DEN SVENSKA VAPENEXPORTEN? 35
KAPITEL 6 SVENSKA VÄRNPLIKTIGA I NATO? 43
KAPITEL 7 KÄRNVAPEN PÅ SVENSKT TERRITORIUM 50
KAPITEL 8 UTLÄNDSKA BASER OCH TILLGÅNG TILL SVENSKT TERRITORIUM 59
KAPITEL 9 KAN SVERIGE ARBETA AKTIVT FÖR NEDRUSTNING SOM NATOMEDLEM? 65
KAPITEL 10 AVSLUTNING 76
ORDLISTA 78
INLEDNING
Den 18 maj 2022 beslutade Sveriges dåvarande regering att ansöka om med-
lemskap i Nato och därigenom överge 200 år av militär alliansfrihet. Debatten
om ett svenskt Natomedlemskap tog fart efter Rysslands fullskaliga invasion av
Ukraina och när partiledningen inom Socialdemokraterna, som länge varit emot
ett Natomedlemskap, började svänga. I samband med detta ändrades också
många svenskars attityd till att bli mer positiv till ett svenskt Nato medlemskap.
1
Processen som ledde till Natoansökan föregicks av en kort och snäv debatt,
där oppositionen och de som var Natokritiska fick lite utrymme. Opinionsför-
ändringen i frågan om Natomedlemskap beskrivs också som den största och
snabbaste som uppmätts i Sverige.
2
Ansökan motiverades med det försäm-
rade säkerhetspolitiska läget i Europa och med att ett medlemskap skulle
garantera Sveriges säkerhet genom att vi då fick ta del av Natos försvars-
garantier.
3
Nato beskriver sig som en politisk och militär allians som syftar till att garantera frihet och
säkerhet för sina allierade.
4
Det betonas att det är Sverige som nation och inte bara vårt för
svar som ansluter sig. För att förstå vad en svensk Natoanslutning kan komma att innebära
behöver vi se Sveriges Natoansökan och Nato i detta större perspektiv. Hur ser olika aktörer på
Nato? Vilka styrkor och utmaningar finns inom den interna sammanhållningen i alliansen?
Och vad betyder det för Sverige som väntande Natomedlem?
Intern sammanhållning
Medborgare inom Natos medlemsländer har generellt sett en positiv syn på Nato. Tilltagande
politiska skillnader mellan alliansens medlemsstater i en rad viktiga utrikes och säkerhets
politiska frågor är däremot en växande utmaning inom alliansen.
5
Trots detta har Nato som
allians kunnat agera i enighet under kriser, såsom i samband med de ryska aggressionerna
mot Ukraina 2014, den arabiska våren i början av 2010talet och de efterföljande inbördes
krigen i bland annat Syrien. Under de senaste åren har populistiska och nationalistiska krafter
fått större fäste i flera av Natos medlemsländer, som i Bulgarien, Polen, Tjeckien och Ungern.
1 Fagan et al. (2022). International Attitudes Toward the US, NATO and Russia in a Time of Crisis. Pew Research Center, 22.
2 Ahlstrand (2023, 28 juni). Medieforskaren: ”Svårt att hitta oliktänkande i Natodebatten”. SVT Nyheter. https://www.
svt.se/kultur/medieforskaren-svart-att-hitta-oliktankande-i-natofragan [20231206]
3 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
4 Nato (2023). What is Nato? https://www.nato.int/nato-welcome/index.html [20231101] Nato (2022).
70 Years of Nato Review. https://www.nato.int/docu/review/articles/2022/09/16/nato-s-role-in-a-changing-world/index.
html [20231101]
5 Fagan & Poushter (2020). NATO seen favorably across member states. Pew Research Center, 9.
Belkin (2020). NATO: Key Issues Following the 2019 Leaders' Meeting. Congressional Research Service.
76SVERIGE I NATO - INLEDNING
Flera staters bristande demokratiska status och utveckling, främst Turkiets och Ungerns, utma
nar idén om att Nato är en allians för demokratier. Sammanhållningen i alliansen har under de
senaste åren utmanats av att europeiska ledare, som tidigare tyska förbundskanslern Angela
Merkel och Frankrikes president Emmanuel Macron, föreslagit ökad europeisk militär självstän
dighet, och av att USA:s tidigare president Donald Trump uttalat en vilja att dra sig ur, eller åt
minstone minska det amerikanska engagemanget i Nato.
6
Under tiden Donald Trump var USA:s
president 20172021 kallade president Emmanuel Macron Nato för en ”hjärndöd allians”, vilket
skapade interna spänningar.
7
Turkiet har också utmanat sammanhållningen inom Nato, bland annat genom för
bindelser och viss samverkan med Ryssland, samtidigt som landet ger militärt stöd till Ukraina.
Turkiets relation till Ryssland är otydlig, då Turkiet sköt ner ett ryskt stridsflygplan 2015 och
köpte ryska S400 missilsystem år 2019, varav det sistnämnda har lett till spänningar mellan
USA och Turkiet.
8
Att Turkiet vid tiden för denna rapports färdigställande inte ratificerat Sveri
ges Nato medlemskap, är ytterligare en faktor som bidragit till motsättningar inom alliansen.
9
Nato i världen
Nato beskriver sig både som en försvarsallians och en kärnvapenallians.
10
Relationen mel
lan Ryssland och Nato har länge präglats av spänningar, något som beskrivs vidare i kapitel 1.
”Vad är Nato?”. I korthet kan sägas att hotet från Sovjetunionen präglade Natos första decen
nier. Efter en tids avspänning ökade dock spänningarna igen, särskilt efter Rysslands annek
tering av Krim 2014. Att Nato utvidgats till att inkludera fler medlemmar, varav flera tidigare
var en del av Warszawapakten, har av Ryssland setts som en provokation.
11
Ryssland betraktar
Nato som ett säkerhetshot, även om Nato uttalat att alliansen är en försvarsallians och inte rik
tad mot någon. Ryssland ser också Nato som ett instrument för USA att påverka politiken i Eu
ropa och Eurasien.
12
Nato ser å sin sida Ryssland som ett säkerhetshot, än mer efter Rysslands
fullskaliga invasion av Ukraina och Rysslands försök att ställa krav på att Natos utvidgning ska
begränsas. Medan USA:s relation till både Ryssland och Kina försämrats har relationerna mel
lan Ryssland och Kina istället stärkts.
13
Representanter på Natos högkvarter i Bryssel lyfter att
Nato ser Kina som en allt större utmaning för alliansen. De lyfter också att narrativet om Nato
6 Hu (2018). Internal Instability: NATO's Newest Threat from Within. Harvard International Review, 39(2), 14-15.
Fagan et al. (2022). International Attitudes Toward the US, NATO and Russia in a Time of Crisis. Pew Research Center, 22.
7 French Institute of International Relations (2022). How to Keep France Engaged in NATO. https://www.ifri.org/en/publica-
tions/publications-ifri/articles-ifri/how-keep-france-engaged-nato [20231101]
8 Institut Montaigne (2022). Turkey: Walking the Tightrope between NATO, Russia and Ukraine. https://www.institutmon-
taigne.org/en/expressions/turkey-walking-tightrope-between-nato-russia-and-ukraine [20231101]
9 Best Diplomats (2023). Why is Turkey a member of NATO? https://bestdiplomats.org/why-turkey-is-in-nato/ [20231101]
10 Nato (2023). NATO ́s nuclear deterrence policy. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50068.htm [20231122]
11 Begum & Khan (2023). Russia–NATO Uneasy Ties: Transformation, Cooperation to NATO Accession.
FWU Journal of Social Sciences, 17(1). Pushkov (1997). Don't isolate us: A Russian view of NATO expansion.
The National Interest, (47), 58-63.
12 Antonenko & Giegerich (2009). Rebooting NATO–Russia Relations. Survival, 51(2), 13-21.
13 Journal of Democracy (2023). Stop Trying to “Defeat” Russia and China. https://www.journalofdemocracy.org/online-
exclusive/stop-trying-to-defeat-russia-and-china/ [20231122]
som en försvarsallians håller på att rubbas, vilket ses som ett resultat av misslyckade militära
insatser i bland annat Afghanistan och Libyen.
14
Alla stater uppfattar därför inte nödvändigt
vis Nato som en försvarsallians, utan kanske snarare som en militärallians som också kan
agera offensivt.
Sverige i Nato?
När riksdagen röstade för Sveriges inträde i Nato i mars 2023 saknades svar på en lång rad vik
tiga frågor om vad ett medlemskap innebär. Beslutet fattades utan en grundlig analys av hur
till exempel beslutsfattande och insyn skulle påverkas. Inte heller fanns samsyn kring hur och
på vilka sätt Sverige kommer att delta i Natos kärnvapenrelaterade verksamhet eller kring vad
Sveriges hållning om att inga kärnvapen ska placeras i Sverige i fredstid betyder i praktiken. En
svensk Natoanslutning kommer innebära en stor omställning eftersom det innebär att Sverige
som nation ska integreras i Nato och Natos kollektiva försvar. Det väcker en rad frågor om hur
och på vilka sätt Sverige ska bidra som Natomedlem, i vilken mån demokratisk insyn och kon
troll finns samt vad det kan innebära för svensk politik. Det är frågor som denna rapport utreder.
Under tiden för arbetet med rapporten har Sverige fortfarande inte blivit Natomedlem
eftersom varken Turkiet eller Ungern ännu ratificerat Sveriges ansökan. Förhandlingar mellan
Sverige och Turkiet har fortsatt vid sidan av diskussioner om Sveriges eventuella åtaganden till
Nato. En utmaning i arbetet med rapporten har varit att ingen riktigt vet vad medlemskapet
kommer att innebära, eftersom Sverige ännu inte är fullvärdig Natomedlem. Samtidigt har en
annan utmaning varit att ny information tillkommit under arbetets gång, som till exempel Sve
riges Defence Cooperation Agreement (DCA) med USA som undertecknades av USA:s respektive
Sveriges försvarsminister i december 2023, och som beskrivs vidare i kapitel 8. ”Utländska baser
och tillgång till svenskt territorium”. I arbetet med rapporten har vi träffat och intervjuat en rad
olika personer, bland annat riksdagsledamöter från försvars och utrikesutskottet, forskare och
tjänstemän och representanter från flera länder på Natos högkvarter i Bryssel.
Varje kapitel i rapporten svarar på specifika frågor som syftar till att reda ut hur Nato
som allians fungerar, hur olika frågor kan påverkas och vad det kan innebära för Sverige som
Natomedlem. Syftet är att bidra till en kunskapsbaserad och bred debatt om vad ett Natomed
lemskap kan komma att innebära, samt att fungera som ett verktyg för vidare debatt och samtal
för organisationer, journalister, beslutsfattare och allmänhet som arbetar med frågor relaterade
till Nato.
14 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel i oktober 2023.
98
KAPITEL 1
VAD ÄR NATO?
Nato (North Atlantic Treaty Organization) bildades 1949 och består av både
en politisk och en militär del. Nato bildades under kalla kriget och bestod
då av 12 medlemsstater. Idag har alliansen 31 medlemsstater, 32 vid en
svensk Natoanslutning.
1
Nato är en kärnvapenallians, vilket formellt fast-
ställdes första gången i Natos strategiska koncept 2010 och har bekräftats
sedan dess, senast 2022.
2
Sedan 1990-talet har Nato deltagit i flera inter-
nationella militära insatser, bland annat i Afghanistan, Bosnien och Libyen.
3
Detta kapitel beskriver varför Nato bildades och vad dess roll är idag.
Natos bildande
Efter två världskrig med fruktansvärda humanitära konsekvenser var det stora målet under an
dra halvan av 1940talet att se till att inget liknande någonsin skulle hända igen. De segrande
makterna i andra världskriget (Frankrike, Storbritannien, Sovjetunionen och USA) avmilitarise
rade Tyskland och delade upp landet i fyra ockupationszoner. De västeuropeiska länderna hade
fått militär hjälp från USA under kriget och dessutom ekonomisk hjälp för att återuppbygga det
sönderbombade Europa i och med Marshallplanen 1948. Med detta kom USA att bli viktigt för
Europas framtida säkerhet. När Tyskland delades upp mellan västmakterna och Sovjetunionen
fanns det gemensamma hotet från nazismen inte längre kvar. Istället blossade en ny ideologisk
konfliktlinje upp mellan väst och Sovjetunionen. De västeuropeiska länderna och USA såg
Sovjet unionen som en hotfull aggressiv kraft. Det var i detta efterkrigsläge som Nato bildades;
en militär samarbetsorganisation för att säkerställa det nordatlantiska områdets säkerhet.
4
Natos
första generalsekreterare, Lord Ismay, beskrev 1950 att Natos mål var att ”hålla Sovjetunionen
ute, amerikanerna inne och tyskarna nere”.
5
När Nato bildades 1949 var tio av alliansens 12 medlemmar västeuropeiska stater, de
övriga var USA och Kanada.
6
Tyskland kom aldrig tillbaka som aggressiv militärmakt i Europa
utan istället blev Västtyskland medlem i Nato efter att ha blivit suverän stat 1955. Bara nio da
gar efter detta bildades militäralliansen Warszawapakten, som Östtyskland kom att bli en del av.
Warszawapakten, med Sovjetunionen som största militärmakt, gjorde uppdelningen mellan öst
1 Landguiden (2023). Nato – Inledning. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/inledning/
[20231205]
2 Nato (2022). Strategic concept. https://www.nato.int/strategic-concept/ [20231122]
3 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders Förlag. 52-58.
4 Nato (2023). A short history of NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/declassified_139339.htm [20231129]
5 Nato (2023). NATO Leaders. https://www.nato.int/cps/en/natohq/declassified_137930.htm [20231129]
6 Landguiden (2023). Nato – Inledning. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/inledning/
[20231205]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 1
och väst tydlig. Att hantera hotet från Sovjetunionen blev Natos främsta uppgift under de kom
mande årtiondena, i det som kom att utvecklas till ett kallt krig som präglades av kapprustning
och militära spänningar mellan de två blocken.
7
Efter att Berlinmuren föll 1989, och så även de kommunistiska regimerna i Öst och
Centraleuropa, och efter att Warszawapakten upplöstes 1991 meddelade Nato att alliansen inte
längre såg dessa länder som fiender. 1991 upplöstes Sovjetunionen och Nato fick en identitets
kris. Det hot som hade varit organisationens fokus under årtionden fanns inte längre kvar. Att
hantera osäkerheten i Europa, motverka kärnvapenspridning och arbeta mot internationell ter
rorism blev nya mål för organisationen.
8
Nato och Ryssland
Efter det kalla kriget och Sovjetunionens upplösning sågs samarbete med Ryssland som viktigt
för Nato, för att minska spänningar och rysk misstro gentemot Nato. Flera insatser gjordes för
att öka samarbetet mellan Nato och Ryssland. Ett exempel är forumet Partnerskap för fred (PFF)
som etablerades 1994, där Ryssland tillsammans med andra stater som inte var medlemmar i
Nato kunde samarbeta med alliansen.
9
Utöver det undertecknades 1997 ett avtal mellan Nato
och Ryssland där Nato försäkrade att alliansen, i rådande läge, inte skulle placera kärnvapen
eller trupper på de nya östliga Natomedlemmarnas territorium.
10
Det inrättades också 2002 ett
NatoRysslandsråd för samverkan kring frågor om bland annat nedrustning, terrorbekämpning
samt militära samövningar.
11
Syftet med samövningarna skulle vara att öka interoperabiliteten
för att kunna hantera gemensamma fredsfrämjande insatser och terrorbekämpning.
12
Trots dessa initiativ har relationen mellan Nato och Ryssland även efter detta präglats
av stora spänningar. Från Rysslands sida har det handlat om ökad militär närvaro i Europa och
Natos utvidgning såväl som amerikansk militär utrustning placerad allt närmare Rysslands
gräns.
13
Ett exempel som från Rysslands sida försämrade relationen var när USA 2007 ingick pla
ner med Polen och Tjeckien om att placera amerikanskt missilförsvar i de båda länderna.
14
Från
Natos håll har spänningarna handlat om bland annat kriget mellan Ryssland och Georgien 2008,
7 Landguiden (2023). Nato – Framväxten. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/framvaxten/
[20231205] Blix et al. (2016).
Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 42.
8 Landguiden (2023). Nato – Framväxten. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/framvaxten/
[20231205] & Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 43-44.
9 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 64-73.
Landguiden (2022). Nato och Ryssland. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/nato-och-ryssland/
[20231205]
10 USA:s utrikesdepartement (1997). NATO-Russia Founding Act. https://1997-2001.state.gov/regions/eur/fs_nato_white-
house.html [20231208]
11 Landguiden (2022). Nato och Ryssland. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/nato-och-
ryssland/ [20231205]
12 Anderman (2007). Samarbete mellan Ryssland och NATO: Det ryska perspektivet.
Totalförsvarets forskningsinstitut.
13 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 64-73.
14 Landguiden (2022). Nato och Ryssland. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/nato-och-
ryssland/ [20231205]
1110
mot bakgrund av att Georgien närmat sig Nato. Efter Rysslands illegala annektering av Krim 2014
avbröts alla samarbeten mellan Nato och Ryssland.
15
Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina
2022 har ytter ligare ökat spänningarna mellan Nato och Ryssland, och förändrat det säkerhetspo
litiska landskapet i Europa.
16
Natos internationella militära insatser
Sedan 1990talet har Nato engagerat sig i en rad internationella, militära insatser. De första var på
Balkan i samband med krigen i forna Jugoslavien. Majoriteten av de större internationella insat
serna har haft FNmandat, med vissa undantag som bombningarna i Kosovo.
17
Nato är världens
mest avancerade militära organisation, vid sidan av USA:s militär. Nato ses också som den enda
aktör som har förmåga att genomföra komplexa och offensiva militära och fredsframtvingande
internationella uppdrag. Terrorattentatet mot USA den 11 september 2001 väckte frågan om in
ternationell terror och terroristbekämpning på allvar, och under 2000talet inleddes Natoinsatser
i Afghanistan för att bemöta terrorhotet.
18
Flera av Natos militära insatser har stött på kritik, bland annat kritiserades bombningar
na i Kosovo i Jugoslavien 1999 för att ha lett till stort civilt lidande trots att syftet var att förhindra en
humanitär katastrof och stoppa eskalerande våld. Eftersom insatsen saknade FNmandat ifråga
sattes också dess legitimitet. Insatserna i Afghanistan och Libyen har också fått kritik och anses
vara misslyckade.
19
Insatsen i Afghanistan var Natos första uppdrag utanför det Nordatlantiska området och
inleddes mot bakgrund av terrorattentaten den 11 september 2001. Kriget i Afghanistan inled
des genom en invasion av USA och Storbritannien 2001. Senare samma år gav FN:s säker hetsråd
mandat till en internationell, militär styrka i Afghanistan vilken kom att bli insatsen International
Assistance Force (ISAF). Nato övertog mandatet för denna 2003. ISAF:s syfte var att överse militära
operationer i Afghanistan, träna afghanska säkerhetsstyrkor och att stötta den nytillsatta afghanska
regeringen i att bygga upp viktiga statliga funktioner. Senare har Natoinsatsen kritiserats för att den
istället riktat in sig på att bekämpa alQaida och talibanerna, utan hänsyn till civilbefolkningen.
Målen nåddes inte och insatsen misslyckades med att besegra talibanerna. Istället innebar kriget i
Afghanistan stort lidande för den afghanska befolkningen med över 20 000 civila döda.
20
15 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 64-73.
Landguiden (2022). Nato och Ryssland. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/nato-och-ryssland/
[20231205]
16 Landguiden (2022). Nato och Ryssland. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/nato-och-ryss-
land/ [20231205]
17 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 53.
Nato (2023). Relations with the United Nations. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50321.htm [20231208]
18 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 43-44.
Landguiden (2022). Nato – Fredsfrämjande operationer. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/
fredsframjande-operationer/ [20231205]
19 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 52-58.
UI Landguiden (2023). Nato – Fredsfrämjande operationer. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/
fredsframjande-operationer/ [20231208]
Kuperman (2019, 18 februari). Obama’s Libya Debacle. Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/articles/libya/2019-02-18/
obamas-libya-debacle [20231208]
20 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 52-58.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 1
2011 fick Nato FNmandat för en fredsframtvingande insats i Libyen. Insatsen gick bland annat
ut på att inrätta en flygförbudszon för att hindra president Muammar Gaddafis regim från at
tacker mot den egna civilbefolkningen i enlighet med principen Responsibility to Protect (R2P).
Till en början sågs insatsen som en framgång för Nato, för att den hindrade just detta och visade
Natos förmåga att agera i komplexa och fredsframtvingande internationella operationer, men
insatsen har sedan fått stark kritik för att den agerade utanför FNmandatet och snarare kom
att handlade om att störta regimen. Annan kritik handlar om att insatsen lämnade bakom sig
omfattande vapenspridning och en situation där antidemokratiska krafter, såväl som militanta
rörelser, fått starkare fäste i landet, vilket snarare gjort Libyen mer osäkert än före insatsen.
21
Nato, både politisk och militär
Nato har en civil/politisk och en militär del, varav den politiska delen är överordnad den militä
ra, även om alliansen verkar genom militära medel.
22
Att Nato är en politisk allians synliggör att
ett medlemskap i alliansen inte bara handlar om att omfattas av gemensamma försvarsgarantier
och skyldigheter, utan också till stor del om politiska relationer mellan medlemsstaterna. Den
civila/politiska delen och den militära delen samverkar i mycket av arbetet på högkvarteret, men
den politiska kontrollen kommer alltid först. Representanter på Natos högkvarter i Bryssel lyfter
detta som avgörande och en tydlig markering om att Nato som allians till stor del verkar genom
politiska signaler, det vill säga avskräckning.
23
Hur den politiska respektive militära delen av Nato
är strukturerad förklaras i Kapitel 2 ”Hur är Nato uppbyggt?”.
Kärnvapenavskräckning eller ökat kärnvapenhot?
År 2010 fastställdes i Natos strategiska koncept att Nato är en kärnvapenallians, och att så länge
det finns kärnvapen i världen så kommer Nato att förbli en kärnvapenallians.
24
Detta bekräftades
även 2018 och i det senaste strategiska konceptet från 2022.
25
Nato har dock varit en kärnvapen
allians längre än så. Ända sedan Nato bildades har kärnvapen varit en viktig del av den strategis
ka planeringen, till exempel lyfts vikten av att kunna ”genomföra strategiska bombningar, inklu
sive snabb avfyrning av atombomber” i Natos försvarsdoktrin från 1949.
26
Men alliansen kallade
sig inte då för en kärnvapenallians och i Nordatlantiska fördraget nämns inte kärnvapen.
Det strategiska konceptet som fastställer att Nato är en kärnvapenallians är ett politiskt
dokument och det tyngsta vägledande dokumentet för alliansen, om än inte juridiskt bindan
de.
27
Beslut om Natos kärnvapenpolicy fattas i Nuclear Planning Group (NPG), som är en del av
21 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 52-58.
Landguiden (2022). Nato – Fredsfrämjande operationer. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/
fredsframjande-operationer/ [20231205]
22 Nato (2023). What is Nato? https://www.nato.int/nato-welcome/index.html [20231101]
23 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel i oktober 2023.
24 Nato (2010). Strategic Concept For the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. 4-5.
25 Nato (2023). NATO ́s nuclear deterrence policy. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50068.htm [20231122]
26 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 90-91.
27 Nato (2006). NATO Handbook. Bryssel: Public Diplomacy Division. 18.
1312
Natos civila, politiska ledningsstruktur.
28
Att kärnvapen skulle vara ett politiskt vapen lyfts i samtal
på Natos högkvarter i Bryssel, bland annat med alliansens Defence Policy and Planning Commit-
tee (DPPC) som är det seniora rådgivande organet till Nordatlantiska rådet (NAC) i frågor som
rör försvar. Bland annat framförs att kärnvapen främst är avsett som ett sätt att sända politiska
signaler och avskräcka attacker. Samtidigt är planering för att använda kärnvapen en del av Natos
militärstrategiska arbete, och Nato genomför bland annat en årlig kärnvapenövning, Steadfast
Noon. Även om kärnvapen beskrivs som ett politiskt vapen av Nato ingår de alltså också i den
operativa, militära planeringen. Det visar att det krävs förberedelse för att använda kärnvapen
för att avskräckningen ska vara trovärdig. Även om Nato menar att de är en försvarsallians krävs
alltså att de politiska signalerna om kärnvapen också utgör ett hot. Sveriges regering har beslutat
att ett svenskt Natomedlemskap ska innebära att Sverige accepterar Natos strategi om kärnvapen
avskräckning.
29
Vad det innebär för Sverige utreds vidare i rapporten, bland annat i Kapitel 7
”Kärnvapen på svenskt territorium” och Kapitel 9 ”Kan Sverige arbeta aktivt för nedrustning som
Natomedlem?”.
Nato har inga egna kärnvapen. Istället utgör USA:s kärnvapen grunden för Natos så
kallade kärnvapenparaply.
30
Med begreppet kärnvapenparaply menas att eftersom Nato skulle
kunna komma med en motattack med kärnvapen om en medlemsstat attackerades, skulle det
avskräcka och skydda mot fientliga attacker även med konventionella vapen.
31
Idén är att alla
tankar hos fienden om att anfalla en medlemsstat ska vägas mot de oerhörda kostnaderna och
konsekvenserna som ett kärnvapensvar från Nato skulle innebära.
32
Forskningen är dock delad
kring om avskräckning och kärnvapenparaply som metod de facto minskar risken för krig, eller
om det snarare ökar spänningarna och därmed risken för konflikt inom internationella relatio
ner.
33
Detta brukar kallas säkerhetsdilemmat och en del menar att det är en av de mest grundläg
gande orsakerna till väpnad konflikt. Det som är tänkt att maximera den egna statens säkerhet,
kan istället leda till mer osäker het genom att det egna agerandet orsakar motreaktioner från
andra. Det handlar om att den upprustning som anses ge säkerhet för den som upprustar, kan
tolkas som ett hot för andra som i sin tur upplever behov av att svara med egen upprustning. En
upprustningsspiral sätts igång, som i värsta fall kan leda till väpnad konflikt.
34
Att beskriva Natos
kärnvapenpolitik som ett skyddande paraply ger också en missvisande bild av att det skulle fin
nas något sätt att skydda sig mot en kärnvapenattack.
28 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 45.
Nato (2022). Nuclear Planning Group (NPG). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm [20231101]
29 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
30 Erästö (2023). The Role of Umbrella States in the Global Nuclear Order. Sipri.
31 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 94-95.
32 Aronsson (2023). Nato och kärnvapen: policy, förmågor och organisation. Totalförsvarets forskningsinstitut.
33 Huth (1999). Deterrence and international conflict: empirical findings and theoretical debates. Annual Review Political
Science, 2, 25-48.
Leeds. (2003). Do alliances deter aggression? The Influence of Military Alliances on the Initiation of Militarized Interstate
Disputes. American Journal of Political Science, 47(34), 27-429.
Vebel (2018). NATO options and dilemmas for deterring Russia in the Baltic States. Defence Studies, 18(2), 229-251.
Harrington de Santana (2009). Nuclear weapons as the currency of power: Deconstructing the fetishism of force. Nonprolif-
eration Review, 16(3), 325-345.
34 Wivel (2011). Security Dilemma. International Encyclopedia of Political Science, 7, 2389-91.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 1
KAPITEL 1 - SLUTSATSER
Nato som politisk och militär
kärnvapenallians
NATO ÄR EN KÄRNVAPENALLIANS som grundades 1949 mot bakgrund av två förödande världskrig
och ett nytt kallt, ideologiskt krig mellan öst och väst. Efter Sovjetunionens upplösning gjordes
försök till att förbättra relationen mellan Nato och Ryssland, men relationen har under det se
naste decenniet präglats av eskalerande spänningar och uppmålande av fiendebilder mellan
parterna. Rysslands illegala annektering av Krim 2014 var en brytpunkt som kom att förändra
dynamiken mellan Nato och Ryssland, en relation som förvärrades ytterligare efter Rysslands
fullskaliga invasion av Ukraina 2022. Under 1990 och 2000talet, när relationen mellan Nato och
Ryssland var bättre, kom Nato att genomgå en identitetskris. Det resulterade i att Nato idenfite
rade bland annat internationell terrorism som en ny hotbild. Nato är den mest avancerade mili
tära organisationen i världen, och är den enda aktör som kan genomföra komplexa militära och
fredsframtvingande internationella insatser. Nato har genomfört en rad militära insatser under
FNmandat. Flera Natoinsatser har dock i efterhand fått stark kritik för att ha misslyckats eller
skapat civilt lidande, bland annat i Afghanistan och Libyen.
NATO SOM ALLIANS BESTÅR BÅDE AV EN MILITÄR OCH EN POLITISK DEL, där den politiska delen är
överordnad det militära. Natos uppdelning i en militär och politisk del kan förstås som att alli
ansen rent operativt verkar genom militära medel, men att det till stor del handlar om att sända
politiska signaler om avskräckning. Sveriges beslut att ansöka om ett Natomedlemskap innebär
att Sverige accepterar Natos kärnvapenstrategi, vilket väcker frågor om Sverige kan komma att
delta i övningar för att använda och hantera kärnvapen. Det väcker också frågor om bland annat
framtida demokratisk kontroll och hur Sveriges position i nedrustningsfrågor kan påverkas.
Det är frågor som rapporten kommer att återkomma till.
1514
KAPITEL 2
HUR ÄR NATO UPPBYGGT?
Nato är en transatlantisk militärallians med 31 medlemsstater vilka samverkar kring
medlemsstaternas militära försvar. Det finns inga överstatliga militära förband inom
Nato, istället är det medlemmarnas nationella försvar som utgör de militära resur-
serna. Alliansen består av tre övergripande delar: en civil/politisk del, en militär del
samt organisationer och byråer. Den civila/politiska delen och den militära delen
har separata ledningsstrukturer.
1
Utöver dessa finns också ett antal organisationer
och byråer, såsom Natos support- och upphandlingsbyrå (NSPA), Natos kommu-
nikations- och informationsbyrå (NCIA) och Natos organisation för forskning- och
teknologi (STO).
2
Natos främsta syfte är att skapa ett kollektivt försvar, något som
slås fast i det Nordatlantiska fördraget (North Atlantic Treaty) som ligger till grund
för alliansen. Det här kapitlet reder ut Natos uppbyggnad och förklarar hur Natos
kollektiva försvar fungerar i praktiken.
Bilden är en illustration av hur Nato som organisation är uppbyggd. Natos politiska och militära del har separata lednings-
strukturer. Nordatlantiska rådet är det högsta beslutande organet och är överordnat Militärkommittén. Kommittén är en
viktig länk mellan den civila och militära delen av Nato som bland annat omsätter politiskt fattade beslut till militärstrategi.
1 Nato (2023). What is Nato? https://www.nato.int/nato-welcome/index.html [20231101]
2 Nato (2023). NATO Organization. https://www.nato.int/cps/en/natohq/structure.htm#MS [20231101]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 2
Civil struktur
DelegationerMilitär representation
Militär struktur
Nuclear
Planning Group
(NPG)
Nordatlantiska
rådet (NAC)
Militär -
kommittén
(MC)
Internationell militärpersonal
GENERALSEKRETERARE
Internationell personal
Operativa
kommandot
(ACO)
Underordnade grupper
Trans
formations
kommandot
(ACT)
Integrerad militär
ledningsstruktur
Parlamentariska
församlingen
Byråer
MEDLEMSSTATER
Natos politiska struktur
Nordatlantiska rådet (NAC) är Natos högsta beslutsfattande organ. I NAC representeras med
lemsstaterna genom sina Natoambassadörer, och det är också på ambassadörsnivå som det
löpande arbetet i NAC sker genom veckovisa möten. Några gånger per år sammanträder NAC
med utrikes och försvarsministrarna och vid enstaka tillfällen möts medlemsstaternas reger
ings och/eller statschefer.
3
Rådets arbete stöds av generalsekreteraren med sin internationella
stab samt av Nuclear Planning Group (NPG); det organ som är ytterst ansvarigt för kärnvapen
frågor.
4
Nordatlantiska rådet, generalsekreterarens stab och NPG utgör kärnan av den civila/
politiska ledningsstrukturen. Även kärnvapenplaneringen inom NPG sker alltså inom ramen för
Natos civila/politiska del.
5
Natos generalsekreterare leder arbetet i den politiska delen och är ordförande för både
det Nordatlantiska rådet och Nuclear Planning Group. Generalsekreteraren är också chef över
den internationella personalen, vars uppgift är att stödja det löpande arbetet, genom att bland
annat ta fram dokument, förbereda möten och agera rådgivare.
6
Inom Natos civila struktur finns
också en rad olika avdelningar som samlar underordnade organ och kommittéer, som till exem
pel avdelningen för försvarspolitik och planering.
Nuclear Planning Group är Natos äldsta organ och överst i hierarkin vad gäller kärn
vapenfrågor. Det är detta organ som beslutar om alliansens kärnvapenstrategi och ansvarar för
att strategin är anpassad efter omvärldsläget. NPG sammanträder i regel på försvarsministernivå
men det löpande arbetet utförs av NPG:s personalgrupp, vilken utgörs av representanter från de
nationella delegationerna. Nato äger inga egna kärnvapen, men tre Natomedlemmar har kärn
vapen; Frankrike, Storbritannien och USA.
7
Nato som organisation kan begära tillgång till USA:s
och Storbritanniens kärnvapen. Frankrikes kärnvapen ingår inte i Natoarsenalen och är inte
heller en del av alliansens strategiska planering, men skulle kunna användas om Frankrike be
slutar om det.
8
Oavsett om en Natomedlem har eller inte har kärnvapen kan de delta i NPG och
i nuläget deltar alla Natos medlemsländer förutom Frankrike.
9
Frankrike har alltsedan de blev
medlemmar stått utanför Natos kärnvapenplanering och argumenterar för att deras kärnvapen
styrkor ska vara helt oberoende.
10
Huruvida Sverige skulle vara en del av NPG, och vad det skulle
kunna komma att innebära, beskrivs i kapitel 9 ”Kan Sverige arbeta aktivt för nedrustning som
Natomedlem?”.
3 Nato (2022). North Atlantic Council. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49763.htm [20231101]
4 Nato (2022). Nuclear planning group (NPG). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm [20230922]
5 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 45.
6 Nato (2023). International Staff. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_58110.htm [20231101]
7 FOI (2022). Så fungerar Nato. https://www.foi.se/nyheter-och-press/nyheter/2022-05-11-sa-fungerar-nato.html [20231101]
8 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 90-91.
9 Nato (2022). Nuclear planning group (NPG). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm [20230922]
10 European parliament (2008). The French White Paper on Defence and National Security [powerpoint slides]. Strasbourg, 41.
https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/175477/20080711ATT34025EN.pdf [20231101]
1716
Natos militära struktur
Militärkommittén (MC) är underordnad Nordatlantiska rådet, men är högst i hierarkin i den
militära ledningsstrukturen.
11
Den är den främsta källan till militära råd till Nordatlantiska rådet
och Nuclear Planning Group (NPG) och en viktig länk mellan Natos civila, beslutsfattande del
och Natos militära struktur.
12
Kommittén omsätter politiska beslut till militärstrategi.
13
Kommit
tén sammanträder regelbundet med staternas militära representanter, ofta seniora officerare,
som är ländernas militära representation (MILREP) i Nato. Dessa representerar sin respektive
försvarschef, så kallad CHOD; Chief of Defence, vilket i Sveriges fall skulle vara överbefälhavaren,
ÖB. Island, som inte har en egen militär, representeras av en civil tjänsteperson.
14
Tre gånger om
året sammanträder kommittén med medlemsstaternas försvarschefer.
15
Militärkommittén stöds av en militär stab som består av militär personal utsänd av
medlemsstaterna. De ansvarar för att ge råd till Natos två strategiska kommandon vilka i sin tur
leder det operativa militära arbetet.
16
Natos två strategiska kommandon, Allied Command Ope-
rations (Det operativa kommandot, ACO) och Allied Command Transformation (Transforma
tionskommandot, ACT), är de befäl, eller överordnade militära enheter, som leder Natos militära
arbete i praktiken. Båda lyder direkt under Militärkommittén. ACO, som ligger i Mons sydväst
om Bryssel, är ansvarigt för att planera och genomföra Natos militära operationer. ACT, som lig
ger i Norfolk i Virginia, USA, är i sin tur ansvarigt för att leda utvecklingen av strategisk krigföring
genom att utveckla bland annat militära strukturer, styrkor och kapacitet.
17
Nato har inga egna
trupper men det finns ett fåtal permanenta styrkor, bestående av trupper från medlemsländerna.
Alliansens medlemmar bidrar vid behov med nationella styrkor, vilka samordnas av de två stra
tegiska kommandona. När en operation är slutförd återvänder soldaterna till sina respektive
hemländer.
18
Natos högsta militära befälhavare över det operativa kommandot, Supreme Allied
Commander Europe (SACEUR), har dock alltid ett antal soldater till förfogande, för närvarande
omkring 40 000 soldater. Det är alltid en amerikansk officer som innehar posten SACEUR och
posten utses av den amerikanska presidenten.
19
Underordnat Natos två strategiska kommandon finns en rad militära högkvarter och
enheter, bland annat för träning av Natos gemensamma styrkor. De integrerade militära hög
kvarteren i Brunssum i Nederländerna, och Neapel i Italien, samt högkvarteren för mark, sjö,
och flygstridskrafter i Izmir i Turkiet, Northwood i England och Ramstein i Tyskland är därmed
längst ned i den militära ledningsstrukturen. Utöver detta finns även kompetens och utveck
lingscentret Nato Defence College i Rom, i Italien.
20
11 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 45.
12 Nato (2023). Military Committee. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49633.htm [20231101]
13 Nato. (2006). NATO Handbook. Brussels: Public Diplomacy Division, 73.
14 Nato (2023). Military Committee. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49633.htm [20231101]
15 Nato (2023). Military Committee. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49633.htm [20231101]
16 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders Förlag, 45.
17 Act Nato (2023). The Role of NATO and its Strategic Commands. https://www.act.nato.int/about/the-command [20231101]
18 Nato (2023). What is Nato? https://www.nato.int/nato-welcome/index.html [20231101]
19 Nato (2023). Supreme Allied Commander Europe (SACEUR). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50110.htm
[20231117]
20 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 45.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 2
Medlemsstaternas representation och Natos högkvarter
På Natos högkvarter i Bryssel arbetar ungefär 4000 personer på heltid. Omkring hälften av dessa
är medlemsstaternas personal, både civil och militär, och resten är tjänstemän som arbetar på
uppdrag av Nato i olika byråer och underorgan.
21
Varje medlemsstat har en permanent delegation
vid högkvarteret som styrs av medlemsstaterna och på högkvarteret leds delegationens arbete av
en ambassadör som ansvarar för att rapportera till sin regering om bland annat vilka beslut Nato
fattar.
22
Natos generalsekreterare är chef över de ungefär 1000 personer som arbetar i den civila
ledningsstrukturen på högkvarteret, de utgör den internationella staben.
23
En general direktör är
chef för de omkring 500 personer som arbetar i den internationella militära staben. En del av gene
raldirektörens uppgift är också att ge stöd och råd till generalsekreteraren i det Nordatlantiska rådet
(NAC).
24
Ungefär 300 personer på högkvarteret arbetar på uppdrag för Natos partnerländer.
25
Vid Natos högkvarter finns en rad olika organ, kommittéer och byråer som arbetar med
olika frågor. Medlemsstaterna representeras i dessa av representanter ur sina nationella delegatio
ner.
26
Även stater som inte är medlemmar men som har nära samarbete med Nato har delegationer
vid Nato.
27
Sverige har exempelvis haft en Natoambassadör sedan 1998 och en Natodelegation, en
egen myndighet likt andra utlandsambassader, sedan 2008. Delegationen bevakar Natos arbete,
och särskilt det som har betydelse för svensk utrikes och säkerhetspolitik. Delegationen represen
teras av personal från Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, civil och militär personal från
Försvarsdepartementet samt lokalt anställda.
28
Sverige har i nuläget status som inbjuden stat (invi
tee), vilket innebär att Sverige integreras i alla Natos strukturer förutom i Nuclear Planning Group
(NPG).
29
Fattas alla beslut genom konsensus?
Beslut inom Nato fattas genom konsensus. Det innebär att alla medlemsstater behöver komma
överens och vara eniga för att beslut ska kunna fattas.
30
Formellt sett har varje medlemsstat där
med vetorätt. Det finns dock tecken på att påtryckningar sker för att konsensus ska nås och att det
därmed finns stater som har mer makt än andra. USA spelar till exempel en stor roll i Natos avgö
rande beslutsprocesser, inte minst genom att vara Natos största militärmakt.
31
Nuclear Planning Group beslutar om allt som har med kärnvapen att göra.
32
Om allian
sen ska använda kärnvapen krävs, utöver beslut från NPG, också beslut av USA:s president och
21 Nato (2023). NATO Headquarters. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49284.htm [20231101]
22 Nato (2023). National delegations to NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49205.htm [20231101]
23 Nato (2023). NATO Secretary General. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50094.htm [20231101]
24 Nato (2023). Director of the International Military Staff (DGIMS). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_127223.htm
[20231025]
25 Nato (2023). NATO Headquarters. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49284.htm [20231101]
26 Nato (2023). Who's who? https://www.nato.int/cps/en/natohq/who_is_who.htm [20231101]
27 Nato (2023). NATO Headquarters. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49284.htm [20231101]
28 Embassy of Sweden (2023). Om delegationen. https://www.swedenabroad.se/sv/utlandsmyndigheter/nato-bryssel/om-oss/
om-delegationen [20231101]
29 Regeringskansliet (2023). Sveriges väg in i Nato. https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-nato/sveriges-
vag-in-i-nato/ [20231101]
30 Nato. (2006). NATO Handbook. Bryssel: Public Diplomacy Division, 33.
31 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 47-48.
32 Nato (2022). Nuclear Planning Group (NPG). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm [20231101]
1918
Storbritanniens premiärminister.
33
Denna process ska signalera att dessa två, som kärnvapen
stater, har mer makt än övriga Natomedlemmar över dessa beslut. De beslut om utplacering av
amerikanska kärnvapen på kärnvapenfria staters territorium som togs på 50 och 60talet, ge
nom så kallad nuclear sharing, fattades däremot inte genom Natos konsensusregel, utan genom
bilaterala avtal mellan USA och värdländerna i fråga.
34
Nuclear sharing är en central del av Natos
strategiska koncept.
35
Eftersom besluten om nuclear sharing inte tas av Nato utan av USA och
värdländerna blir dess status i alliansen otydlig.
Vad är Natos parlamentariska församling?
Natos parlamentariska församling är inte en officiell del av Nato utan ett forum där parlamen
tariker från Natos medlemsstater samt dess associerade medlemmar finns representerade.
36
Även Europaparlamentet har en delegation till Natos parlamentariska församling.
37
Ett syfte med
Natos parlamentariska församling är att försöka bilda konsensus inom alliansen genom parla
mentarisk dialog.
38
Den beskrivs också som ett sätt att ge lagstiftare och medborgare i alliansens
medlemsstater större insyn i Natos politik och bättre förståelse för alliansens mål och uppdrag.
39
Församlingen möts två gånger om året och leds av en ordförande, en senior representant från
det land där mötet hålls, samt av Natos generalsekreterare.
40
För att förankra forumet i alliansen
deltar Natos generalsekreterare på församlingens möten och församlingen bidrar bland annat
med input till Natos strategiska koncept. Mötena äger rum i plenum, men också i fem fackutskott
som rör områdena försvar, ekonomi, politik, vetenskap och teknologi samt demokrati och säker
het. Utskotten tar fram rapporter och förslag på gemensamma resolutioner vilka debatteras på
vårens möte och antas på höstmötet.
41
Hur stort inflytande och insyn den parlamentariska för
samlingen har utreds vidare i kapitel 4 ”Insyn och transparens i Nato”.
Det Nordatlantiska fördraget
Det Nordatlantiska fördraget (North Atlantic Treaty) slöts i samband med att alliansen bilda
des 1949. Kärnan i fördraget, och därmed i alliansen, är att Nato vilar på idén om kollektivt
försvar; en attack mot en allierad ska ses som en attack mot hela alliansen. Detta slås fast i
fördragets artikel 5. För att uppfylla syftet med artikel 5 förbinder sig medlemsstaterna enligt
33 Nato (2022). NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/
pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf [20231101]
34 Sauer, & Van der Zwaan (2012). US tactical nuclear weapons in Europe after NATO’s Lisbon Summit: Why their with-
drawal is desirable and feasible. International relations, 26(1), 78-100.
35 Nato (2022). NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/
pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf
36 Sveriges Riksdag (2023). Natodelegationen. https://www.riksdagen.se/sv/sa-fungerar-riksdagen/riksdagens-internatio-
nella-arbete/parlamentariska-forsamlingar/natodelegationen/ [20231101]
37 Sveriges Riksdag. (2023). Dnr 1975-2022/23. Redogörelse för verksamheten i Natos parlamentariska församling 2022.
Stockholm.
38 Raube et al. (2019). Parliamentary Cooperation and Diplomacy in EU External Relations: An Essential Companion. Stock-
port: Servis Filmsetting Ltd, 205. 41
39 Nato Parliamentary Assembly (2023). Our mission. https://www.nato-pa.int/content/our-mission [20231101]
40 Nato Parliamentary Assembly (2023). How we work. https://www.nato-pa.int/content/how-we-work [20231101]
41 Sveriges Riksdag (2023). Natodelegationen. https://www.riksdagen.se/sv/sa-fungerar-riksdagen/riksdagens-internatio-
nella-arbete/parlamentariska-forsamlingar/natodelegationen/ [20231101]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 2
artikel 3 att, både individuellt och gemensamt, upprätthålla och utveckla förmågan att stå emot
väpnade angrepp. Fördraget fastställer också vad som utgör en situation av väpnat angrepp mot al
liansen eller någon av dess parter. Enligt fördraget handlar det om när en parts territorium angrips,
och inkluderar då även luftrum och territorialvatten. Det gäller också om en medlemsstats styrkor,
såsom flygplan eller fartyg, angrips på det egna territoriet.
42
Natos artikel 3 ses, vid sidan av artikel 5, som den viktigaste artikeln i fördraget.
43
Artikel
3 handlar bland annat om att medlemsstaterna åtar sig att investera i och utveckla sitt militära för
svar för att kunna stå emot väpnade angrepp. Ett medlemskap i Nato är alltså inget som ersätter det
nationella försvaret. Tvärtom ställer alliansen krav på stora egna investeringar. En del av detta är att
alla Natomedlemmar förväntas lägga minst 2% av BNP på militärt försvar, något som även Sverige
beslutat om.
44
Enligt artikel 3 ska parterna också gemensamt bidra till att alliansen kan stå emot
väpnade angrepp. De stående Natostyrkor, bestående av trupper från medlemsländerna, som finns i
aktiv tjänst och som bidrar till alliansens kollektiva försvarsinsatser och avskräckande arbete bör ses
som en del av arbetet med att uppfylla artikel 3.
45
Som Natomedlem kan Sverige komma att uppfylla
artikel 3 bland annat genom att bidra med trupper som ska utgöra delar av Natos avskräckande ar
bete, också utanför Sverige. Konsekvenserna av det återkommer rapporten till, bland annat i kapitel
6 ”Svenska värnpliktiga i Nato?”.
Artikel 5: Garant eller skyldighet?
Artikel 5 är kärnan i idén om kollektivt försvar. För att den ska aktiveras krävs två saker: Först behö
ver den attackerade medlemsstaten åberopa artikel 5 och sedan behöver ett konsensusbeslut tas i
det Nordatlantiska rådet (NAC) om att aktivera artikeln. Vid ett sådant beslut är varje medlemsstat
skyldig att utan dröjsmål vidta de åtgärder som den anser nödvändiga för att bidra till det kollektiva
försvaret. Det kan gälla såväl militärt stöd, inklusive bruk av vapenmakt, som humanitärt stöd i form
av mat eller tillgång till vatten.
46
Artikel 5 innebär alltså en slags ”en för alla, alla för en”princip. I den
svenska debatten som föranledde Natoansökan lades stor vikt vid att denna princip skulle innebära
stöd som Sverige skulle kunna få vid en attack, och därmed att det skulle öka Sveriges säkerhet,
medan de åtaganden artikel 5 och 3 skulle innebära för Sverige fick förhållandevis lite fokus.
47
Artikel 5 har enbart aktiverats en enda gång, vilket var i samband med terrordåden i New
York den 11 september 2001. Det är därmed en relativt obeprövad metod.
48
Det inleddes då en
operation som 13 av Natos medlemsländer militärt deltog i där radarplan patrullerade USA:s luft
rum. Diskussioner kring artikel 5 har vilat på föreställningen om att USA, som den största militär
makten i alliansen, skulle vara det land som kom till undsättning för de militärt svagare allierade.
Under hela det kalla kriget var föreställningen att en mer traditionell militär attack från Sovjet
42 Nato (2019). The North Atlantic Treaty. https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm [20231101]
43 Nato (2019). The North Atlantic Treaty. Artikel 9. https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm [20231101]
44 Regeringskansliet (2023). Regeringens budgetsatsningar på det militära området 2024. https://www.regeringen.se/artik-
lar/2023/09/regeringens-budgetsatsningar-pa-det-militara-omradet-2024/ [20231123]
45 Nato (2023). Collective defence and Article 5. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm [20231101]
46 Nato (2023). Collective defence and Article 5. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm [20231101]
Nato (2019). The North Atlantic Treaty. https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm [20231101]
47 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
48 Nato (2023). Collective defence and Article 5. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm [20231101]
2120
unionen skulle vara det som utlöste den. Istället var det USA som bad om hjälp den enda gången
hittills som artikeln har aktiverats.
49
Det var inte heller Sovjetunionen utan en terrorattack från
alQaida som var orsaken, något som medlemsstaterna inte var förberedda på att hantera efter
som alliansens militära strategi dessförinnan fokuserat på motattacker mot andra stater och inte
terroristorganisationer som alQaida.
50
USA:s krig mot terrorismen kom senare att leda till kriget
i Afghanistan 2001 och kriget i Irak 2003.
51
Artikel 5 aktiverades dock inte för dessa krig. Kriget i
Afghanistan blev däremot Natos första stora utomeuropeiska uppdrag, när organisationen över
tog ledningen av den internationella säkerhetsstyrkan Isaf. Det inledande syftet var att skydda
den provisoriska FNstödda regeringen i Afghanistan. Natotrupper blev kvar i Afghanistan i näs
tan 20 år innan de drogs tillbaka 2021.
52
Även om artikel 5 endast har aktiverats en gång har alliansen vid flera tillfällen samord
nat kollektiva försvarsinsatser, bland annat efter Rysslands illegala annektering av Krim 2014 och
efter att ett turkiskt jetplan sköts ned av Syrien 2012.
53
Turkiet uttalade i media vid det tillfället
att de ville aktivera artikel 5.
54
Vad de turkiska diplomaterna sedan framförde till det Nordatlan
tiska rådet (NAC) vet vi inte, men enligt Natos dåvarande generalsekreterare diskuterades aldrig
huruvida artikel 5 skulle aktiveras eller inte.
55
Att åberopa artikel 5 är med andra ord varken en
garant för att artikeln ska aktiveras, eller en garant för att få militärt, eller annat, stöd. Därtill är
det också svårt att förutse vad för stöd som blir aktuellt i enskilda fall, hur lång tid det tar innan
det kommer och hur många av alliansens medlemmar som bidrar. Det kan dock tänkas finnas en
stor förväntan att bidra. Ett exempel är USA:s militära invasion av Irak 2003; en invasion som har
konstaterats stred mot folkrätten och saknade FNmandat och därmed stöd i FNstadgan.
56
Det
fanns inte konsensus inom Nato för invasionen av Irak, istället konstruerade USA sin egen coali-
tion of the willing där de Natostater som stödde USA politiskt och/eller militärt ingick.
57
Sverige
ingick inte i den koalitionen men har ingått i alla större militära Natooperationer sedan 1995.
58
I artikel 5 står det uttryckligen att det krävs ett väpnat angrepp för att artikeln ska åbe
ropas. Det har på senare tid diskuterats huruvida Nato kan agera vid till exempel cyberattacker
som skulle kunna slå ut viktiga samhällsfunktioner. År 2007 utsattes Estland för ryska cyberat
49 UI Landguiden (2023). Nato – Framväxten. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/framvax-
ten/ [20231101]
50 UI Landguiden (2023). Nato – Framväxten. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/framvax-
ten/ [20231101]
51 UI Landguiden (2023). Nato – Framväxten. https://www.ui.se/landguiden/internationella-organisationer/nato/framvax-
ten/ [20231101]
52 Nato (2022). NATO and Afghanistan. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_8189.htm [20231101]
53 Nato (2023). Collective defence and Article 5. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm [20231101]
54 Atlantic Council (2012). Erdogan: Turkey may invoke NATO’s Article 5 over Syrian border fire. https://www.atlanticcouncil.
org/blogs/natosource/erdogan-turkey-may-invoke-nato-s-article-5-over-syrian-border-fire/ [20231101] NATO 'Stands' With
Turkey But Does Not Invoke Article 5. (2012, 26 juni). Radio Free Europe/Radio Liberty.
https://www.rferl.org/a/turkey-syria-nato/24625900.html [20231101]
55 NATO 'Stands' With Turkey But Does Not Invoke Article 5. (2012, 26 juni). Radio Free Europe/Radio Liberty.
https://www.rferl.org/a/turkey-syria-nato/24625900.html [20231101]
56 MacAskill & Borger (2004, 16 september). Iraq war was illegal and breached UN charter, says Annan. The Guardian.
https://www.theguardian.com/world/2004/sep/16/iraq.iraq [20231101]
57 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 48.
58 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 156-159.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 2
tacker då flytten av ett sovjetiskt krigsmonument rörde upp starka känslor. Banker, medier och
offentliga organ drabbades av attackerna. Estland åberopade inte artikel 5 i det fallet.
59
Idag me
nar dock Nato att en allvarlig cyberattack skulle kunna bli aktuellt för alliansens kollektiva för
svar men vad som skulle utgöra en tillräckligt allvarlig cyberattack för att motivera detta är ännu
inte fastställt.
60
KAPITEL 2 - SLUTSATSER
Sverige i Nato?
NATOS STRUKTUR ÄR UPPDELAD I EN CIVIL/POLITISK OCH EN MILITÄR DEL. Den civila/politiska delen
beslutar om alliansens politik och är överordnad den militära, även om alliansen verkar genom
militära medel. Det Nordatlantiska rådet (NAC) är Natos högsta beslutsfattande organ. Nato fat
tar beslut genom konsensus, men det är svårt att veta vilka påtryckningar som kan ske från stater
med stor makt i alliansen, och hur det skulle kunna påverka Sveriges självständighet.
NATO SOM ALLIANS VILAR PÅ DET NORDATLANTISKA FÖRDRAGET och framför allt på dess bärande
idé om ett kollektivt försvar under fördragets artikel 5. Det främsta argumentet för ett svenskt
Natomedlemskap, inför att ansökan lämnades in i maj 2022, var att Sverige som medlem skulle
omfattas av säkerhetsgarantier i enlighet med artikel 5.
61
Samtidigt är det upp till varje enskild
medlemsstat att besluta om vilket stöd som ska ges om denna artikel aktiveras.
62
Att vilja åbe
ropa artikel 5 är inte heller detsamma som att artikeln faktiskt aktiveras eftersom det kräver ett
konsensusbeslut i Nordatlantiska rådet. Artikel 5 innebär också både skyldigheter, att ställa upp
och bidra med insatser när en allierad är utsatt för väpnat angrepp, och rättigheter: att be om
stöd i en krigssituation.
63
På samma sätt som inget annat land är formellt tvingat att ge militärt
stöd, är inte heller Sverige det. Det är dock troligt att påtryckningar spelar in och att det finns en
förväntan på att bidra militärt, exempelvis i det fall artikel 5 aktiveras.
64
Sverige har redan innan
tiden för Natoansökan deltagit i alla större militära Natoinsatser sedan 1995.
65
59 McGuinness (2017, 27 april). How a cyber attack transformed Estonia. BBC. https://www.bbc.com/news/39655415
[20231101]
60 Nato (2019). NATO will defend itself. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_168435.htm?selectedLocale=en
[20231101]
61 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
62 Nato (2023). Collective defence and Article 5. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm [20231101]
63 Nato (2019). The North Atlantic Treaty. https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm [20231101]
64 Heier. (2018). Avoiding War: How Should Northern Europe Respond to the US-Russian Rivalry? Arctic Review on Law and
Politics, 9, 267-286.
65 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag, 156-159.
2322
KAPITEL 3
SVERIGES REPRESENTATION I NATO
Sverige har under de senaste decennierna närmat sig Nato genom en rad olika
samarbeten, inte minst genom att Sverige deltagit i alla Natos stora militära
insatser och att Sverige 2016 skrev under ett samförståndsavtal med Nato om
värdlandssstöd som ökade möjligheten att ge och ta emot militärt stöd.
1
Stegen
närmare Nato har varit många men steget in i ett medlemskap skulle vara avgö-
rande och medföra historiska förändringar i svensk försvars- och säkerhetspolitik.
Ett svenskt Natomedlemskap påverkar i hög grad hur och var utrikes- och säker-
hetspolitiska frågor hanteras. Få har idag kunskap om hur Nato fungerar eller på
vilka sätt Sverige vid ett medlemskap kommer representeras i Nato, något som
blir centralt för att kunna följa och granska svensk utrikes- och försvarspolitik.
I detta kapitel utreds frågor om Sveriges representation vid Natos högkvarter i
Bryssel, hur arbetet fördelas mellan den och regering/riksdag, vilket är centralt för
att möjlig göra demokratisk insyn och granskning och värna demokratin.
De små stegens politik: Sveriges väg in i Nato
Sveriges närmande till Nato har beskrivits som ”de små stegens politik”, något som syftar på en
process där många små steg fört Sverige allt närmare ett medlemskap.
2
Tidslinjen nedan visar
händelser och beslut som tillsammans lett till ett nära samarbete mellan Sverige och Nato.
1994 Sverige går med i Partnerskap för Fred (PFF)
PFF är ett samarbete mellan Nato och ickemedlemmar i Nato.
3
Varje land bestämmer själva hur
de vill samarbeta. Tanken är att öka interoperabiliteten och främja gemensamma internationella
insatser.
4
1995 Sverige ansluter sig till Natoinsatsen Implementation Force (IFOR) i Bosnien och
Hercegovina
Sverige bidrar fram till år 2000 till Natos insats i Bosnien och Hercegovina. 1996 byter insatsen
namn till Stabilization Force (SFOR).
5
1 Regeringskansliet (2023). Sveriges och Natos historia. https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-nato/
sveriges-och-natos-historia/ [20231129]
2 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 96.
3 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023). Sveriges samarbete med Nato. https://www.msb.se/sv/om-msb/
internationella-samarbeten/nato-samarbete/sveriges-samarbete-med-Nato/ [20231129]
4 Försvarsmakten (2023). Internationellt samarbete. https://www.forsvarsmakten.se/sv/om-forsvarsmakten/vart-arbetssatt/
internationellt-samarbete/ [20231129]
5 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten, s. 96. 2.uppl. Lund: Celanders förlag.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 3
1997 Sverige ansluter sig till Euroantlantiska Partnerrådet (EAPR)
6
EAPR är ett forum för politisk dialog som kompletterar det praktiska samarbetet i PFF.
7
1999 Sverige ansluter sig till Natoinsatsen Kosovo Force (KFOR)
När denna rapport trycks fortgår Natoinsatsen. I december 2023 är inga svenska soldater på plats
i Kosovo men från början bidrog Sverige med cirka 850 soldater.
8
2001 Sverige bidrar med specialförband till den FN-sanktionerade insatsen i Afghanistan
International Assistance Force (ISAF) som 2003 tas över av Nato
Sverige är närvarande i Afghanistan i nästan 20 år fram till 2021. År 2014 upphör ISAF och
ansluter till den nya Natoinsatsen Resolute Support Mission (RSM).
9
2008 Den svenska Natodelegationen i Bryssel blir en egen svensk myndighet
Sveriges Natodelegation ansvarar för samarbetet med Nato i enlighet med PFF och EAPR.
10
2011 Sverige bidrar till Natoinsatsen Operation Unified Protector (OUP) i Libyen
Sverige bidrar med Jas Gripen till Natos insats i Libyen. Syftet var att bevara en flygförbudszon
i landet.
11
2014 Sverige ingår i ett individuellt partnerskap, Enhanced Opportunities Programme
(EOP), med Nato
EOP är ett individuellt partnerskap med Nato som ger landet möjlighet till politisk dialog,
utbildning, övningar och informationsutbyte med Nato.
12
2016 Värdlandsstödsavtal mellan Sverige och Nato
13
Sveriges samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd ökar möjligheten att ge och ta emot
militärt stöd. Det blir även enklare för Sverige att stå som värdland för internationella övningar.
14
6 Nato (2008) Natos relationer med Sverige. Arkiverat från original 2008, 20 maj.
https://web.archive.org/web/20080520133608/http://www.nato.int/issues/nato-sweden/evolution-sw.html [20231129]
7 Embassy of Sweden (2022). Sveriges partnerskap med Nato. https://www.swedenabroad.se/es/embajada/brussels-nato/
faq-to-the-embassy/sveriges-partnerskap-med-nato/# [20231129]
8 Försvarsmakten (2018). Kosovo - KFOR. https://www.forsvarsmakten.se/sv/var-verksamhet/forsvarsmakten-utomlands/
pagaende-internationella-insatser/kosovo-kfor/ [20231129]
9 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten, s. 96. 2.uppl. Lund: Celanders förlag & Försvarsmakten
(2021). Insatsen som förändrade Försvarsmakten. https://www.forsvarsmakten.se/sv/information-och-fakta/var-historia/artik-
lar/insatsen-som-forandrade-forsvarsmakten/ [20231129]
10 Embassy of Sweden (2023). Om delegationen. https://www.swedenabroad.se/sv/utlandsmyndigheter/nato-bryssel/om-
oss/om-delegationen/ [20231101]
11 Försvarsmakten (2020). Libyen - OUP. https://www.forsvarsmakten.se/sv/information-och-fakta/var-historia/mer-historia/
avslutade-truppinsatser/oup-libyen/ [20231129]
12 Regeringskansliet (2023). Sveriges och Natos historia. https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-nato/
sveriges-och-natos-historia/ [20231129]
13 Embassy of Sweden (2022). Sveriges partnerskap med Nato. https://www.swedenabroad.se/es/embajada/brussels-nato/
faq-to-the-embassy/sveriges-partnerskap-med-nato/# [20231129]
14 Regeringskansliet (2023). Sveriges och Natos historia. https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-nato/
sveriges-och-natos-historia/ [20231129]
2524
2017 Nato deltar i militärövningen Aurora 17 på svenskt territorium
För första gången övar amerikanska trupper på svenskt territorium. Detta i Sveriges största
militärövning på 20 år, Aurora 17.
15
2022 Sverige skickar in ansökan om medlemskap
Efter att ansökan skickats in undertecknar Natos medlemsländer anslutningsprotokollet och
Sverige erhåller statusen som inbjudet land (invitee).
16
2023 Riksdagen godkänner Sveriges anslutning till Nato
17
Med 268 jaröster mot 37 nejröster godkänner Sveriges riksdag Sveriges anslutning till Nato.
18
Hur representeras medlemsstaterna i Nato?
Varje medlemsstat har en permanent delegation vid Natos högkvarter i Bryssel vars arbete leds
av en ambassadör. Delegationen ansvarar för att driva sin regerings politik samt att rapportera
till sin regering om vilka beslut som fattats.
19
Eftersom Nato har en civil/politisk och en militär
del består medlemsstaternas delegationer av både civila och militära representanter.
20
Även
vissa ickemedlemsstater finns representerade vid högkvarteret. Sverige har sedan 2008 haft en
delegation vid Nato som i nuläget består till hälften av militär personal och till hälften civil. Den
civila personalen består av tjänstepersoner från Utrikesdepartementet och Försvarsdepartemen
tet. Runt 40 personer arbetade i november 2023 på Sveriges delegation, men antalet väntas växa
vid ett Natomedlemskap.
21
Delegationernas representanter deltar i Natos beslutsfattande processer i olika un
derordnade organ och kommittéer, och förbereder arbetet för beslut i det Nordatlantiska rådet
(NAC) samt i Nuclear Planning Group (NPG). Representationerna arbetar på olika sätt. En del
Natomedlemmar, exempelvis Frankrike och Turkiet, har långa instruktioner om hur represen
tanterna ska agera i de frågor Nato arbetar kring. Norge, å andra sidan, arbetar utifrån så kallade
raminstruktioner från den norska regeringen. Raminstruktioner är mindre detaljerade och listar
bara regeringens viktigaste ställningstaganden inom Nato, vilket ger delegationen större frihet i
beslutsprocesser och leder till färre kontakter vid varje beslut. Arbetssättet baseras i sin tur på att
det finns en tillit till att delegationen representerar regeringens vilja.
22
Hur Sveriges representa
tion skulle fungera vid ett Natomedlemskap är ännu inte klart. På möten med forskare samt per
15 Ydén, Berndtsson & Petersson (2019). Sweden and the issue of NATO membership: exploring a public opinion paradox,
Defence Studies, 19(1), 13.
16 Regeringskansliet (2023). Sveriges och Natos historia. https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-
nato/sveriges-och-natos-historia/ [20231129]
17 Regeringskansliet (2023). Sveriges väg in i Nato. https://regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-nato/sveri-
ges-vag-in-i-nato/ [20231129]
18 Sveriges riksdag (2023). Beslut: Sveriges medlemskap i Nato. https://www.riksdagen.se/sv/webb-tv/video/beslut/
beslut-sveriges-medlemskap-i-nato_hac320230322uu16/ [20231129]
19 Nato (2023). National delegations to NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49205.htm [20231101]
20 Nato (2023). What is Nato? https://www.nato.int/nato-welcome/index.html [20231101]
21 Möte med representant från Sveriges delegation vid Nato i Bryssel den 18 oktober 2023.
22 Möte med representant från Norges delegation vid Nato i Bryssel den 17 oktober 2023.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 3
soner vid Natos högkvarter i Bryssel lyfts att ett medlemskap skulle innebära en stor omställning,
till exempel genom ett högt informationsflöde från Natos högkvarter till regeringskansliet, där
Sverige förväntas ta ställning i ett stort antal frågor. En del menar att det kan handla om hundra
tals mejl dagligen.
23
Det är idag också oklart inom vilket eller vilka departement Natorelaterade
frågor kommer ligga.
24
Medlemsstaterna representeras också vid vissa tillfällen av statsråd och statschefer,
som beskrivits i kapitel 2 ”Hur är Nato uppbyggt?”. Utrikes och försvarsministrar, och även
statschefer vid särskilda tillfällen, sammanträder i Natos högsta beslutfattande organ Nordat
lantiska rådet (NAC) ett par gånger om året.
25
Nuclear Planning Group (NPG) möts på försvars
ministernivå, och medlemsländernas försvarschefer, i Sveriges fall överbefälhavaren, samman
träder ett par gånger om året i Militärkommittén. Det dagliga arbetet på Natos högkvarter sköts
av delegationen men förankras också på regeringsnivå.
Hur fungerar representationen i Natos parlamentariska
församling?
Natos parlamentariska församling samlar parlamentariker från både Natos medlemsstater och
associerade medlemmar.
26
Församlingen är inte en egentlig del av Nato men har flera infor
mella kopplingar till alliansen. Syftet med forumet är att bygga konsensus inom Nato genom
parlamentarisk dialog.
27
Det beskrivs också som ett sätt att ge större insyn och att främja bättre
förståelse för alliansens uppdrag bland lagstiftare och medborgare.
28
Forumet ses också som
en möjlighet för nätverkande, genom att parlamentariker får träffa seniora tjänstepersoner från
Natos högkvarter. En tjänsteperson från församlingen beskriver den som viktig för att förankra
Nato i medlemsstaterna. Församlingen antar även policydokument med förslag på inriktning
till Natos politik, dessa är dock inte bindande.
29
I samtal med chefen för församlingens politiska
kommitté beskrivs de antagna policydokumenten som viktiga för arbetet, och för att nå konsen
sus inom Nato. Vid samtal med personer på Natos högkvarter framkommer dock att det är oklart
vilket församlingens verkliga inflytande över Natos politik är. Det är möjligt att forumet främst
ökar parlamentarikernas kompetens om Nato, något som delvis skulle kunna ses som ett sätt att
förankra arbetet i Nato i de nationella parlamenten. Eftersom de policydokument som antas av
församlingen innehåller rekommendationer till Natos medlemsstater och associerade medlem
mar blir forumet också ett sätt att få parlamentariker att driva frågor relaterade till Nato i sina
hemländer.
30
Många försvarspolitiker har en bakgrund i detta forum. I Litauen har till exempel
de flesta av landets senaste försvarsministrar någon gång suttit i landets delegation.
31
23 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel, samt forskare vid Försvarshögskolan i oktober 2023.
24 Möten med politiker från S, V, MP, L , M och kontakt med UD, Försvarsdepartementet och Riksdagsinformation.
25 Nato (2022). North Atlantic Council. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49763.htm [20231101]
26 Sveriges Riksdag (2023). Natodelegationen. https://www.riksdagen.se/sv/sa-fungerar-riksdagen/riksdagens-interna-
tionella-arbete/parlamentariska-forsamlingar/natodelegationen/ [20231101]
27 Raube, Müftüler-Baç & Wouters (2019). Parliamentary Cooperation and Diplomacy in EU External Relations: An Essential
Companion. Stockport: Servis Filmsetting Ltd. 205.
28 Nato Parliamentary Assembly (2023). Our mission. https://www.nato-pa.int/content/our-mission [20231101]
29 Möte med Director Political Committee på Natos parlamentariska församling i Bryssel 16 oktober 2023.
30 Möte med Director Political Committee på Natos parlamentariska församling i Bryssel 16 oktober 2023.
31 Möte med Director Political Committee på Natos parlamentariska församling i Bryssel 16 oktober 2023.
2726
Sverige har haft en riksdagsdelegation till Natos parlamentariska församling sedan 2003, som
sedan juli 2022 har fullt tillträde till församlingens verksamhet. Sverige har idag inte rösträtt och
betalar inte medlemsavgift eftersom Sverige i nuläget inte är fullvärdig Natomedlem.
32
Riksda
gens Natodelegation utses av talmannen för en mandatperiod om fyra år. För 2023 består delega
tionen av fem ordinarie ledamöter, varav en är ordförande och en är vice ordförande, samt fem
suppleanter. Delegationen har i uppdrag att lämna en årsredogörelse till talmannen som även
delges försvars och utrikesutskottet.
33
Om Sverige blir Natomedlem antas antalet svenska repre
sentanter i riksdagsdelegationen öka något och Sverige får då även rösträtt i de frågor forumet
behandlar. Peter Hultqvist, som var försvarsminister när Sveriges Natoansökan skickades in, är
en av de riksdagsledamöter som har varit en del av delegationen i många år och är nu vice ordfö
rande för Sveriges riksdagsdelegation till församlingen.
34
Vad ska Sverige bidra med?
Nato har som mål att medlemsstaternas försvarsutgifter ska uppgå till minst 2% av BNP. I
den budget som presenterades i september 2023 framgår att stora ökningar har gjorts på det
svenska försvarsanslaget och att Sverige redan 2024 ska uppfylla Natos målsättning om 2% av
B N P.
35
Utöver det ska Sverige också bidra till Natos gemensamma budget med ungefär 600700
miljoner kronor per år.
36
Ett medlemskap i Nato kommer alltså med stora kostnader. Att det är
viktigt att uppnå och behålla en nivå om 2% av BNP till försvaret är något som lyfts i flera sam
tal på Natos högkvarter. En del menar att en anledning till detta handlar om att USA vill att de
euro peiska medlemsstaterna ska kunna ha en så hög militär kapacitet att USA inte behöver ha
lika stor närvaro i Europa, eftersom USA ser Kina som ett allt större hot och därför vill förflytta
fokus dit.
37
Alla medlemsstater tilldelas något som i samtal med politiker och representanter på
Natos högkvarter kallats capability targets. Det är de militära områden och uppdrag som utgör
deras specifika bidrag till alliansens gemensamma försvar. Dessa är i sin tur anpassade efter
vad Natos avdelning för försvarsplanering, Defence Planning Process (NDPP), anser att respek
tive medlemsstat bäst kan bidra med.
38
En obesvarad fråga i relation till Sveriges Natoanslut
ning är vad Sverige ska bidra med. Exempel som lyfts genom möten, samt i media, har varit att
bidra med trupp till Natos närvaro i Baltikum och östra Europa, vilket beskrivs vidare i kapitel 6
”Svenska värnpliktiga i Nato?”, samt att bidra till så kallad air policing, som innebär att allierade
32 Sveriges Riksdag (2023). Natodelegationen. https://www.riksdagen.se/sv/sa-fungerar-riksdagen/riksdagens-internationel-
la-arbete/parlamentariska-forsamlingar/natodelegationen/ [20231101]
33 Sveriges Riksdag (2023). Natodelegationen. https://www.riksdagen.se/sv/sa-fungerar-riksdagen/riksdagens-internationel-
la-arbete/parlamentariska-forsamlingar/natodelegationen/ [20231101]
34 Sveriges riksdag (2023). Peter Hultqvist (S). https://www.riksdagen.se/sv/ledamoter-och-partier/ledamot/peter-
hultqvist_8fdcd2db-91db-4cba-ae0c-258061f5ed59/ [20231101]
35 Regeringskansliet (2023). Stor satsning på militärt försvar och Natomål beräknas vara uppfyllt. https://www.regeringen.se/
pressmeddelanden/2023/09/stor-satsning-pa-militart-forsvar-och-natomal-beraknas-vara-uppfyllt/[20231129]
36 Regeringskansliet (2023). Sveriges väg in i Nato. https://regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-nato/sveriges-vag-
in-i-nato/ [20231129]
37 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel oktober 2023.
38 Nato (2022). NATO Defence Planning Process. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49202.htm [20231129]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 3
i ett roterande schema bevakar luftrummet över Baltikum och Island.
39
Det finns dock inga be
kräftade uppgifter på vad exakt Sverige ska bidra med och hur Sveriges roll i Nato kan komma
att se ut.
I samband med Folk och Försvars Rikskonferens i början av 2024 meddelade statsmi
nister Ulf Kristersson att Sverige ska bidra med en trupp på omkring 800 soldater till Lettland
från 2025. Truppen blir en del av Natos Enhanced Forward Presence som innebär militär när
varo i ett antal baltiska och östeuropeiska stater.
40
I samtal med riksdagsledamöter i Sverige lyfts att stora delar av informationen kring
Sveriges ansvarsområden är sekretessbelagda för försvarsutskottet, och därmed sannolikt en
regeringsfråga. Att försvarsutskottet, som ska föreslå riktningen för Sveriges försvarspolitik, sak
nar insyn i vad Sverige förväntas bidra med kommer sannolikt utgöra ett problem för utskottets
arbete. I samtal på högkvarteret i Bryssel framkommer också att den enda gången en medlems
stat inte deltar i beslut är just när inriktningen för vad medlemsstaten ska bidra med behandlas. I
praktiken innebär detta att beslutet fattas genom så kallat ”veto minus en”, där en enskild allierad
inte kan lägga veto mot det som annars är ett enhälligt beslut om vad inriktningen på bidraget
ska innefatta.
41
Sverige får alltså inte vara med och besluta om vad Sveriges militära bidrag till
Nato ska vara. Det betonas att Nato inte är överstatligt, och att inriktningen på ens bidrag inte är
ett tvång. Samtidigt är det en förutsättning att vilja bidra, och att faktiskt göra det, för att kunna
vara allierad. Trycket att acceptera beslutet kan därmed antas vara stort.
Hur fördelas makt och information mellan regering
och riksdag?
En väsentlig fråga vid ett svenskt medlemskap handlar om hur makt och insyn i försvars och
utrikespolitiken kommer att fördelas mellan regering och riksdag. Men också inom vilka depar
tement och hur frågorna kommer att hanteras. Nato präglas till stor del av sekretess, vilket kom
mer påverka insynen i utrikes och säkerhetspolitiska frågor, något som utreds vidare i kapitel 4
”Insyn och transparens i Nato”. Natos höga nivå av sekretess kommer sannolikt påverka vilken
information regering respektive riksdag får tillgång till, och i förlängningen även allmänhetens
insyn. I möte med den norska delegationen på Natos högkvarter i Bryssel lyftes att Natodelega
tionen har daglig kontakt med den norska regeringen, men att det norska parlamentet, Storting
et, kommer in ganska sent i processerna. Detta eftersom mycket av det arbete som rör Nato är
regeringsfrågor. Samtidigt betonas också att demokratisk förankring är viktigt, och att det därför
ligger i regeringens intresse att ha Stortingets stöd.
42
I Utrikesutskottets betänkande om Sveriges medlemskap i Nato lämnade Miljöpartiet
en motion om att det behövs en översyn av riksdagsordningen vid ett Natomedlemskap. Vän
sterpartiet lade också in en motion, om att regeringen bör ta initiativ till en ordning för kontinu
erlig förankring av Natopolitiken med riksdagens samtliga partier.
43
Dessa ströks av både reger
39 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel oktober 2023.
40 Holmström (2024, 8 januari). Sverige ska sända Nato-trupp till Lettland. Dagens Nyheter. https://www.dn.se/sverige/
sverige-ska-sanda-nato-trupp-till-lettland/ [20240111]
41 Nato (2022). NATO Defence Planning Process. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49202.htm [20231129]
42 Möte med representant från Norges delegation vid Nato i Bryssel den 17 oktober 2023.
43 Utrikesutskottets betänkande 2022/23:UU16. Sveriges medlemskap i Nato.
2928
ingen och utrikesutskottet. Regeringen framförde sin uppfattning om att riksdagens insyn i och
inflytande över regeringens handlande säkerställs framför allt genom att regeringen informerar
och överlägger med Utrikesnämnden, enligt 10 kap. 11 § regeringsformen.
44
Utrikesutskottet
lyfte också att de förutsätter att regeringen inför Natomöten där statsråd respektive statsminis
tern deltar informerar berörda utskott eller kammaren, och på lämpligt sätt håller riksdagen
informerad inför viktigare beslut. I samtal och möten med svenska riksdagsledamöter samt med
den svenska delegationen vid Natos högkvarter i Bryssel framkommer dock att det fortfarande är
ovisst hur exakt arbetet och förankringen mellan regering och riksdag kommer att se ut. Det är
ännu inte tydligt hur och när riksdagen ska uppdateras och på vilket sätt riksdagen ska inklude
ras i Sveriges arbete inom Nato och den politik som förs där.
Genom den proposition om Sveriges medlemskap i Nato, som röstades igenom av
riksdagen i mars 2023, gavs regeringen befogenhet att ensamt besluta om ta emot militärt stöd
från Nato, eller ett Natoland, i krig eller krigsfara.
45
Att Nato präglas av hög sekretess indikerar att
mycket av Sveriges arbete inom Nato kommer att vara regeringsfrågor, vilket innebär att makt
förflyttas från riksdag till regering. Samtidigt kan det tänkas vara viktigt för Sveriges regering, likt
Norges, att ha brett parlamentariskt stöd i riksdagen.
KAPITEL 3 - SLUTSATSER
Så representeras Sverige i Nato
SOM NATOMEDLEM SKULLE SVERIGE REPRESENTERAS på olika nivåer inom Nato. I det dagliga arbe
tet vid Natos högkvarter i Bryssel sker representationen genom den svenska Natodelegationen
bestående av civila tjänstepersoner samt militära representanter. Delegationen arbetar på
uppdrag av Sveriges regering. Vid ett antal möten varje år skulle Sverige representeras på mi
nisternivå. Även om Sverige över tid successivt närmat sig Nato pekar mycket på att en svensk
Natoanslutning skulle innebära en mycket stor politisk omställning och att det idag saknas
en plan för hur den ska hanteras, exempelvis vad gäller vilka departement som skulle hantera
Natorelaterade frågor.
DET FINNS OCKSÅ FLERA FRÅGOR OM HUR DEN DEMOKRATISKA FÖRANKRINGEN i utrikes och säker
hetspolitiska frågor kan påverkas av ett Natomedlemskap, bland annat genom att det ännu inte
är tydligt hur och på vilka sätt riksdagen ska informeras. Det finns också tecken på att ett Nato
medlemskap kan komma att innebära att makt förflyttas från riksdag till regering. Att Sverige
inte är med i Natos beslutsfattande process om vad Sverige förväntas bidra med väcker ytterli
gare frågor om den demokratiska förankringen kopplat till Sveriges militära bidrag till Nato.
44 Utrikesutskottets betänkande 2022/23:UU16. Sveriges medlemskap i Nato.
45 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 3
KAPITEL 4
Sveriges offentlighetsprincip ger allmänheten rätt till insyn i, och tillgång till
information om, statens och kommunernas verksamhet. Utöver det är svenska
medborgare vana vid att få insyn i politiska frågor genom såväl parlamentari-
ker som media. Denna insyn är viktig för demokratisk förankring av politiken.
1
Huvudregeln i den svenska offentlighetsprincipen är att allmänna handlingar är
offentliga. Rätten att ta del av dessa kan dock begränsas genom sekretess som
innebär ett förbud att muntligen eller på annat sätt röja uppgifter. Det kan också
vara så att delar av en allmän handling omfattas av sekretess och att andra delar
är offentliga. Bestämmelser om sekretess finns framför allt i offentlighets- och
sekretesslagen (2009:400).
2
Frågor om försvar och säkerhet lyder redan idag
under andra regler men då Natos arbete till stor del präglas av sekretess riske-
rar det att minska insynen för svenska medborgare, parlamentariker och media
ytter ligare. Detta kapitel reder ut hur ett svenskt Natomedlemskap kan påverka
parlamentarikers och medborgares möjligheter till insyn och den demokratiska
förankringen i säkerhets- och försvarspolitiken.
Insyn och transparens i Nato?
Transparens och insyn i både mellanstatliga organisationer och enskilda staters arbete kring
säker hetsfrågor är viktigt för att minska spänningar och risken för feltolkningar.
3
Nato betonar
själva vikten av transparens men dess arbete präglas ändå av långtgående sekretess. Alliansen
saknar grundläggande policy för utlämnande av information, till skillnad från till exempel EU
och de flesta andra mellanstatliga organisationer som Organisation of American States (OAS)
och African Commission on Human and Peoples’ Rights.
4
För de flesta av Natos dokument gäller
30 års sekretess men om det rör frågor om kärnvapenplanering gäller sekretessen istället i 50 år.
5
Sekretesstiden gäller också endast om dokumentet avklassificerats och undersökts/godkänts av
medlems länderna, annars finns ingen sluttid för när sekretessen upphör.
6
Natodokument där
1 Regeringskansliet (2015). Offentlighetsprincipen. https://www.regeringen.se/sa-styrs-sverige/grundlagar-och-demokra-
tiskt-deltagande/offentlighetsprincipen/ [20231130]
2 Regeringskansliet (2015). Offentlighetsprincipen. https://www.regeringen.se/sa-styrs-sverige/grundlagar-och-demokra-
tiskt-deltagande/offentlighetsprincipen/ [20231130]
3 Yordanova. The Transparency - Security Dilemma in National and International Context. Kontoret för FN:s högkommis-
sarie för mänskliga rättigheter. 9-10.
4 Sipri (2015). On ‘International Right to Know Day’ – how transparent is NATO?. https://www.sipri.org/commentary/
expert-comment/2015/international-right-know-day-how-transparent-nato [20231130]
5 Yordanova. The Transparency - Security Dilemma in National and International Context. Kontoret för FN:s högkommis-
sarie för mänskliga rättigheter. 9-10.
6 Transparency International (2014). Classified Information A review of current legislation across 15 countries & the EU. 81.
Sokolova (2022). NATO’s Transparency/Secrecy Policies.
I Farazmand, Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance. Springer.
INSYN OCH TRANSPARENS I NATO
3130
sekretessen har släppts blir inte tillgängliga för allmänheten i Natos arkiv eller online utan kan
bara läsas i Natos högkvarters läsesal i Bryssel på en förutbestämd tid.
7
Nato publicerar exempel
vis inte heller någon årlig budget.
8
Även om medlemsländernas bidrag redovisas gör bristen på
offentlig gemensam budget det svårt att till exempel få insyn i kostnader för gemensamma Nato
uppdrag.
9
Natos bristande insyn och transparens har kritiserats av ett flertal aktörer. 1995 gran
skade Article 19 (en global kampanj för yttrandefrihet) Natos sekretesspolicy och lyfte bland
annat kritik mot att Nato kategoriskt nekar allmänheten information. En del har lyft att Natos
sekretesstruktur och bristande transparens är ett arv från kalla kriget och under årens lopp har
krav lyfts på mer öppenhet.
10
2011 skickade Nederländerna, Norge, Polen och Tyskland in ett så
kallat non-paper till Natos utrikesministermöte, med stöd av Belgien, Island, Luxemburg, Slove
nien, Tjeckien och Ungern med vädjan om ökad insyn och transparens kring alliansens kärnva
penpolitik. De menade att ökad transparens, och samarbete med Ryssland, var viktiga faktorer
för att kunna verka för nedrustning och i förlängningen avskaffandet av kärnvapen.
11
Tvärtemot
detta har forskning visat att insynen i Nato minskat genom åren och att informationen därifrån
blivit allt mer kortfattad.
12
Nato och sekretess i medlemsländerna
Natos sekretess ställer också krav på medlemsländerna. Flera Natomedlemmar, till exempel
Albanien, Bulgarien och Slovakien, har behövt anta nya sekretesslagar för att uppfylla kraven vid
Natointrädet.
13
Kring millennieskiftet, när ett antal central och östeuropeiska länder var ny
blivna Natomedlemmar, förekom protester från demokratiförespråkare i bland annat Bulgarien,
Polen, Rumänien, Slovakien och Ungern mot de nya nationella sekretesslagarna som infördes
och togs fram snabbt för att möta Natos krav. Ungerska Helsingforskommittén riktade till exem
pel kritik mot Ungerns extremt vaga formuleringar i sina nya lagar och en polsk representant
ifrågasatte om den nya lagen om klassificerad information var förenlig med den polska konsti
tutionen.
14
I Slovakien protesterade också civilsamhällesorganisationer 2001 mot en föreslagen
sekretesslag. I maj 2002 prövade en koalition av flera partier Bulgariens nya sekretesslag i rätten
då de ansåg att lagen stred mot konstitutionen.
15
7 Sokolova (2022). NATO’s Transparency/Secrecy Policies. I Farazmand, Global Encyclopedia of Public Administration,
Public Policy, and Governance. Springer.
8 Sipri (2015). On ‘International Right to Know Day’ – how transparent is NATO? https://www.sipri.org/commentary/expert-
comment/2015/international-right-know-day-how-transparent-nato [20231130]
9 Sokolova (2022). NATO’s Transparency/Secrecy Policies. I Farazmand, Global Encyclopedia of Public Administration,
Public Policy, and Governance. Springer.
10 Roberts (2003). NATO, Secrecy,and the Right to Information. East European Constitutional Review, 11(4), 92.
11 Federation of American Scientists (2011). 10 NATO Countries Want More Transparency For Non-Strategic Nuclear Weap-
ons. https://fas.org/publication/natoproposal/ [20231130]
12 Yordanova. The Transparency - Security Dilemma in National and International Context. Kontoret för FN:s högkommis-
sarie för mänskliga rättigheter. 9-10.
13 Roberts (2003). Entangling Alliances: NATO ́s security of Information Policy and the Entrenchment of State Secrecy.
Cornell International Law Journal, 36(2), 331.
14 Roberts (2003). Entangling Alliances: NATO ́s security of Information Policy and the Entrenchment of State Secrecy.
Cornell International Law Journal, 36(2), 331.
15 Roberts (2003). NATO,Secrecy,and the Right to Information. East European Constitutional Review, 11(4).
SVERIGE I NATO - KAPITEL 4
Vartannat år gör Nato en så kallad Defence Planning Capability Review. I rapporten bedöms och
redovisas Natos försvarsplaner, ekonomiska planer och kapacitetsutveckling. I rapporten finns en
överblick för varje enskilt Natoland. 2018 och 2020 publicerade den danska regeringen innehållet
som handlade om Danmark så att allmänheten kunde ta del av det.
16
När den ideella organisatio
nen Nato Watch, som arbetar för ökad transparens inom Nato, 2022 uppmanade Storbritanniens
regering att göra detsamma, nekade regeringen förfrågan. Detta trots att enstaka representanter
från det brittiska försvarsdepartementet höll med om att det fanns ett ”tydligt allmänintresse” av
informationen. Ökad öppenhet och transparens skulle kunna bidra till att öka allmänhetens för
ståelse för, och tillit till, Storbritanniens allians med Nato. Istället ansågs relationen till Nato och
dess allierade, och Storbritanniens rykte inom Nato, vara viktigare än allmänintresset av informa
tionen.
17
Sverige, sekretess och tillträde till Natoavtal
I Sverige har vi olika grunder för sekretess. Bland annat utrikessekretess, som berör handlingar
som rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i
en annan stat eller statslös. Om det finns risk att landet skadas om uppgiften röjs omfattas den
av sekretess. Försvarssekretess gäller för uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet,
planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet som i övrigt rör totalförsvaret. För
dessa sekretessbelagda uppgifter gäller sekretess i upp till 40 år.
18
Uppgifter belagda med för
svarssekretess kan omprövas och förlängas, precis som med Natos uppgifter.
Vid ett svenskt Natomedlemskap ska Sverige tillträda ett antal avtal och inrätta ett
centralregister för att hantera Natodokument. Natos säkerhetsklassificering gäller för doku
menten, vilka generellt är allmänna handlingar men har begränsad handlingsoffentlighet på
grund av försvars och/eller utrikessekretess. Enligt Natos informationssäkerhetsavtal är Natos
medlemsländer skyldiga att skydda och bevara säkerhetsskyddsklassificerade dokument.
Sekretessen på dessa dokument får aldrig kränkas, såvida inte Natos högkvarter själva skulle
godkänna det.
19
Sverige tecknade redan 1994 ett säkerhetsskyddsavtal med Nato som innebär
att Sverige är skyldigt att sekretessbelägga säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Vid ett
medlemskap i Nato ersätts det av informationssäkerhetsavtalet, som är väldigt likt det förra.
20
Nato bestämmer alltså sekretessnivåer för dokumenten, och det är därefter Sveriges ansvar att
skydda dessa.
Vad gäller information som delas av en Natomedlem gäller att den stat som förmedlat
informationen bestämmer säkerhetsklassen. Endast säkerhetsprövade svenska medborgare
kan ta del av informationen, i övrigt förblir informationen hemlig.
21
I och med att Sverige redan
16 North Atlantic Council, (2020). Nato Defence Planning Capability Review 2019/2020 . C-M(2020)0026 (DK-OVERVIEW).
17 NATO Watch (2022). Public kept in the dark about NATO's views of UK's contribution to the alliance. https://natowatch.
org/default/2022/public-kept-dark-about-natos-views-uks-contribution-alliance [20231130]
18 SFS 2009:400. Offentlighets- och sekretesslag.
19 Regeringskansliet (2023). Sveriges tillträde till vissa Natoavtal. Ds 2023:22. Stockholm: Försvarsdepartementet. 87.
20 Regeringskansliet (2023). Sveriges tillträde till vissa Natoavtal. Ds 2023:22. Stockholm: Försvarsdepartementet. 91.
21 Regeringskansliet (2023). Sveriges tillträde till vissa Natoavtal. Ds 2023:22. Stockholm: Försvarsdepartementet. 145-146.
3332
har sekretessavtal med Nato som partnerland behöver det inte innebära jättestora förändringar i
lagstiftningen. Däremot skulle Sverige som Natomedlem behandla mer information, som också
har relevans för svenska medborgare.
Hur fungerar insynen i Natos beslutsfattande
processer?
Nato publicerar i princip inga dokument om pågående aktiviteter och särskilt inte gällande organi
sationens beslutsfattande. Det förekommer till exempel ingen information om hur det röstas inom
alliansens politiska del och alliansen publicerar inte heller de underlag som ligger till grund för de
beslut som fattas.
22
Nato fattar beslut genom konsensus, något som ofta förknippas med långa och
utdragna diskussioner för att komma överens, även om formalia. I samtal och möten med per
soner på Natos högkvarter i Bryssel förs fram att Nato som organisation tvärtemot detta behöver
kunna fatta snabba beslut. I praktiken innebär konsensusprincipen därför inte att alla måste säga
ja, utan att ingen ska säga nej.
23
Målet är att ha nått konsensus genom diskussioner redan innan
besluten formellt ska fattas. En förutsättning för snabba beslutsprocesser är att medlemsstaterna
har en inställning om att vilja nå konsensus, och därför också kompromissar.
En viktig aspekt för att kunna fatta beslut snabbt handlar om att de instruktioner dele
gationerna får från sina respektive regeringar antingen ska vara så pass tydliga att de inte behöver
be om ytterligare förtydliganden eller att de har så pass mycket frihet att de själva kan ta snabba
beslut.
24
En del lyfter att en förutsättning för snabba processer är att medlemmarnas parlament
inte ska behöva involveras. Ett argument för att Nato behöver ha effektiva beslutsprocesser är för
att kunna agera snabbt militärt. En anledning till detta som särskilt lyfts är att Ryssland kan agera
snabbare då de inte behöver komma överens med andra.
25
En väsentlig fråga är hur beslut som fattas inom Nato ska förankras i riksdagen och
vilken roll riksdagens utskott kan ha i förhållande till regeringen. Flera lyfter att det är vanligt
att parlamenten i Natos medlemsstater kommer in sent i processen. Vid kontakt med riksdags
ledamöter framkommer, som beskrivits i kapitel 3 ”Sveriges representation i Nato”, att det ännu
inte finns någon plan för på vilket sätt riksdagen kommer att informeras eller ha möjlighet att ge
input, om det gäller till exempel en årlig redovisning eller mer regelbundna uppdateringar. I flera
Natostater finns stora begränsningar i parlamentarikers insyn. I Nederländerna har parlamenta
riker som ställt frågor om Natomedlemskapet och de Natoövningar som Nederländerna deltar i
inte fått några svar av regeringen, eftersom det anses vara säkerhetsklassat av Nato och därav inte
en relevant fråga för parlamentet.
26
22 Sokolova (2022). NATO’s Transparency/Secrecy Policies. I Farazmand, Global Encyclopedia of Public Administration, Public
Policy, and Governance. Springer.
23 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel i oktober 2023.
24 Möten med representanter vid Natos högkvarter i Bryssel i oktober 2023.
25 Möte med representant från Norges delegation vid Nato i Bryssel den 17 oktober 2023.
26 Tweede Kamer (2023). Kamerstukken. Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V)
voor het jaar 2023 | Tweede Kamer der Staten-Generaal [20231130]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 4
I vilken utsträckning finns demokratisk kontroll av,
och insyn i, Natos kärnvapenpolitik?
Så kallad nuclear sharing är en central del av Natos kärnvapenstrategi.
27
Det innebär bland annat
att kärnvapen, genom bilaterala avtal, kan lagras i Natoländer som inte har egna kärnvapen.
28
Det råder mycket hög sekretess kring Natos kärnvapenpolicy överlag och särskilt kring nuclear
sharing. Nederländerna är en av de fem Natostater som har amerikanska kärnvapen placerade på
sitt territorium. Den nederländska regeringen har dock aldrig formellt erkänt detta utan det har
istället framkommit genom läckta Natodokument, undersökningar och avslöjanden från tidigare
premiärministrar. Denna brist på insyn visar på låg demokratisk förankring för detta. Många i den
yngre generationen i Nederländerna är till exempel omedvetna om att det finns kärnvapen pla
cerade i landet.
29
Även i Belgien, ett land som likt Nederländerna har amerikanska kärnvapen på
sitt territorium, är kännedomen låg. En undersökning från 2020 visade att endast 46% av befolk
ningen visste att det fanns kärnvapen stationerade i Belgien.
30
När Belgiens regering 1962 antog en lag som möjliggjorde för Natostyrkor att stationeras i
landet ville det belgiska parlamentet inkludera en artikel om att förbjuda utplacering av kärnvapen
på landets territorium. Artikeln ströks då utrikesministern försäkrade att regeringen ändå aldrig
skulle tillåta detta, men regeringen kringgick parlamentet och 1963 kom amerikanska kärnvapen
att placeras på belgiskt territorium.
31
Det innebär att beslutet om att placera kärnvapen i Belgien
sannolikt redan var fattat när utrikesministern försäkrade riksdagen om att det inte skulle ske.
En annan fråga är i vilka situationer kärnvapen kan komma att föras in i en Natomed
lems territorium, även om kärnvapen inte är utplacerade i landet. Det gäller i första hand flygplan
och ubåtar. I dagsläget bedöms ingen kärnvapenstat ha kärnvapen på ytfartyg. Norge har en
policy mot kärnvapen på norskt territorium i fredstid, men ställer inte frågor om kärnvapen finns
ombord när amerikanska fordon befinner sig inom norskt territorium.
32
USA delger heller aldrig
den informationen, och om inga frågor eller krav ställs behöver USA inte avslöja vilka fordon som
bär eller inte bär kärnvapen.
33
Policyn brukar kallas don’t ask, don’t tell.
I samtal med anställda på Natos högkvarter, bland annat med Natos Defense Policy and
Planning Committee (DPPC) lyfts flera gånger att insyn och transparens är viktigt för Nato, och att
alliansen utvecklat detta under åren. DPPC är det seniora rådgivande organet till Nordatlantiska
rådet (NAC) i frågor som rör försvar. Ett exempel som lyfts handlar om Natos årliga kärnvapenöv
ning Steadfast Noon. I oktober 2023 deltog 13 allierade, varav endast några länder är öppna med
27 Nato, Public Diplomacy Division (2022). Faktablad, NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_sta-
tic_fl2014/assets/pdf/2022/2/pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf [20231130]
28 Nato, Public Diplomacy Division (2022). Faktablad, NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_sta-
tic_fl2014/assets/pdf/2022/2/pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf [20231130]
29 Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Nuclear sharing: Nederländerna. https://slmk.org/nyheter/nuclear-sharing-neder-
landerna/ [20231130]
30 ICAN (2020). 77% of Belgians support joining the TPNW - Poll. https://www.icanw.org/77_of_belgians_support_joining_
the_tpnw_poll [20231130]
31 Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Nuclear sharing: Belgien. https://slmk.org/nyheter/nuclear-sharing-belgien/
[20231130]
32 Möte med representant från Norges delegation vid Nato i Bryssel den 17 oktober 2023.
33 Amerikanska försvarsdepartementet (2023). DOD Instruction 5230.16: Public Affairs Guidance for Nuclear Weapon and
Radiological Material Incidents. https://irp.fas.org/doddir/dod/i5230_16.pdf [20231130]
3534
att de deltar. Syftet med dessa övningar är att öka Natos kapacitet vad gäller kärnvapenavskräck
ning och Nato själva menar att de ökat transparensen kring övningen sedan 2020.
34
Exempelvis
är det inte längre hemligt att övningen genomförs, Nato släpper också ett pressmeddelande när
övningen inleds, Ryssland blir informerade om att den sker och övningen genomförs inte längre
nära Rysslands gräns. Syftet med dessa förändringar är att övningen inte ska uppfattas som ett
ökat hot mot Ryssland. Samtidigt är det från Natos sida hemligt vilka allierade som deltar och da
tumen tillkännages inte i förväg. Nato beskriver också själva att de till stor del arbetar med känslig
information och att tillgången till information för individer och personer utanför organisationen
är mycket begränsad. Ofta krävs särskild behörighet för att få ta del av information som inte får
spridas vidare, och som antingen är hemligstämplad eller sekretessbelagd.
35
KAPITEL 4 - SLUTSATSER
Så kan insyn och transparens påverkas
NATO PRÄGLAS I HÖG GRAD AV SEKRETESS och det är svårt att få information om Natos verksam
het, i synnerhet om Natos beslutsfattande processer och kärnvapenpolitik. Flera Natomed
lemmar har vid Natointrädet snabbt behövt anta nya lagar för att kunna leva upp till Natos
sekretessnivå. Sverige väntas vid en Natoanslutning tillträda ett antal avtal, bland annat infor
mationssäkerhetsavtalet som innebär att Sverige blir skyldiga att skydda och bevara säkerhets
skyddsklassificerade dokument.
ÄVEN OM SVERIGE REDAN SEDAN 1994 HAR AVTAL MED NATO om att säkerhetsskydda vissa uppgif
ter skulle Sverige som Natomedlem behandla uppgifter i större utsträckning och fler uppgifter
skulle således behöva säkerhetsskyddas genom Nato. Som Natomedlem kommer en stor del
av Sveriges arbete med utrikes och försvarspolitiska frågor vara inom och gentemot Nato. Det
gör att det finns risk att ett Natomedlemskap skulle innebära mindre insyn i försvars och säker
hetspolitiska frågor, för såväl medborgare som riksdagsledamöter. Samtidigt är insynen i dessa
frågor redan låg idag. En väsentlig fråga är hur medborgare och riksdagsledamöter kan få insyn
i Natos politik och hur stor påverkan de kan ha på Sveriges roll i Nato. Det gäller bland annat
hur Natos snabba beslutsprocesser kan påverka demokratisk förankring och insyn i säkerhets
politiken i Sverige, särskilt vad gäller insyn i Sveriges relation till kärnvapen. Även om Nato
själva menar att de arbetar med transparens finns liten insyn i Natos verksamhet och insynen
är ännu mer begränsad, nära obefintlig, vad gäller kärnvapenpolitik. Det gäller särskilt Natos
strategi om nuclear sharing och när kärnvapen kan vistas på en medlemsstats territorium.
34 Nato (2023). NATO holds long-planned annual nuclear exercise. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_219443.htm
[20231130]
35 Nato (2023). For Your Eyes Only. https://www.nato.int/cps/en/natohq/declassified_138449.htm [20231130]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 4
KAPITEL 5
HUR PÅVERKAS DEN SVENSKA
VAPENEXPORTEN?
Gynnas den svenska vapenindustrin och den svenska vapenexporten av ett svenskt
Natomedlemskap? I den proposition om ett svenskt medlemskap i Nato som
röstades igenom av riksdagen i mars 2023 fastställdes att ett Natomedlemskap
skulle förändra förutsättningarna för exporten av krigsmateriel.
1
Flera aktörer inom
svensk vapenindustri har också fört fram hur den svenska vapenindustrin skulle
kunna påverkas, då framför allt positivt.
2
På Sveriges största vapenföretag Saabs
bolagsstämma i april 2023 berättade företagets VD om framtiden som företag i
ett Natoland framför en skärm där det stod ”Nato är bra för Saab”. Den svenska
vapenindustrin är samtidigt på många sätt redan Natoanpassad och exporterar till
de flesta Natoländer. Det här kapitlet reder ut hur och på vilka sätt den svenska
krigsmaterielexporten kan påverkas av ett svenskt Natomedlemskap.
Oberoende och samarbete i svensk vapenexportpolitik
Den svenska vapenexporten motiverades länge med att den var ett nödvändigt ont för att Sverige
skulle kunna stå oberoende och utanför allianser, som en del av den svenska alliansfrihets och
neutralitetspolitiken.
3
Trots att neutralitetspolitiken började tonas ned i de svenska utrikesdekla
rationerna på tidigt 2000tal, för att sedan helt överges och ersättas av ”militär alliansfrihet”, har
denna syn på exporten levt kvar. Bilden av vapenexporten som något som gör svensk militär al
liansfrihet möjlig har regelbundet och närmast rutinmässigt använts för att motivera vapenexport
också till länder som i mångas ögon ses som mycket problematiska, däribland hårdföra diktaturer,
krigförande länder och länder som inte respekterar internationell rätt eller mänskliga rättigheter.
Under riksdagsdebatten om vapenexport i juni 2021 motiverade Socialdemokraternas utrikespoli
tiske talesperson Kenneth G Forslund vapenexporten till diktaturerna Saudiarabien och Förenade
Arabemiraten med att det var för att hålla Sverige utanför Nato. ”Utan vapenexport får vi an
tingen lägga mer pengar själva på det svenska försvaret eller gå med i Nato för att få hjälp med det
svenska försvaret”, argumenterade Forslund. I debatten året efter, när den svenska Natoansökan
lämnats in, togs denna aspekt inte upp.
4
1 Regeringskansliet (2022). Sveriges medlemskap i Nato. Ds 2022:24. Stockholm: Utrikesdepartementet.
2 Svensk försvarsindustri välkomnar Natobeskedet (2023, 11 juli). NyTeknik. https://www.nyteknik.se/industri/svensk-
forsvarsindustri-valkomnar-natobeskedet/3926119 [20231123]
Kennegård (2023, 11 juli). Natobesked långsiktigt lyft för försvarsindustrin. Dagens Industri. https://www.di.se/nyheter/natobe-
sked-langsiktigt-lyft-for-forsvarsindustrin/ [20231123]
Österberg (2022, 8 maj). Nato öppnar dörrar för försvarsindustrin. Tidningen Näringslivet. https://www.tn.se/article/16961/nato-
oppnar-dorrar-for-forsvarsindustrin/ [20231123]
Vi har kontaktat flera av de stora svenska vapenföretagen med frågor om hur deras verksamhet kan tänkas påverkas av ett
Natomedlemskap men inte fått svar.
3 Åkerström (2023). Den svenska vapenexporten. Stockholm: Leopard förlag.
4 Riksdagsdebatt (2021). Strategisk exportkontroll 2020 - krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.
https://www.riksdagen.se/sv/webb-tv/video/debatt-om-forslag/strategisk-exportkontroll-2020-krigsmateriel-och_h801uu9/
3736
Skulle ett medlemskap i Nato kraftigt förändra motiven bakom den svenska vapenexportpo
litiken, eftersom det då inte längre finns något oberoende eller någon militär alliansfrihet att
upprätthålla? För de som lyssnat på de politiker som under decennier bemött kritik, till exempel
mot Sveriges omfattande vapenexport till diktaturer, med att denna export varit det pris Sverige
får betala för att vara utanför Nato kan det ligga nära till hands. Få med insyn i exporten drar
dock denna slutsats. Parallellt med den militära alliansfriheten har, i officiella dokument, vikten
av samarbete med andra länder växt fram som ett centralt argument bakom den svenska vapen
exportpolitiken.
5
Vapenindustrin i Sverige har också i linje med detta sedan länge anpassats till
samarbete med Nato på ett flertal sätt.
6
Frågan är om den militära alliansfriheten, i alla fall de
senaste decennierna, har spelat rollen mer av ett argument för att försvara vapenexporten inför
en kritisk opinion än ett verkligt skäl bakom satsningar och regelverk.
Vapenindustrin i Natofördraget: Artikel 3
Artikel 3 fastställer att allierade stater är skyldiga att utveckla och upprätthålla sin individuella och
kollektiva förmåga att försvara sig mot väpnade angrepp.
7
En överenskommelse säger, med hän
visning till det, att Natomedlemmar ska lägga minst 2% av BNP på militärt försvar, något som även
Sverige beslutat om.
8
Sverige spenderade historiskt mycket på militär upprustning 2022 och var
ett av de länder i världen som lade mest på sitt militära försvar under 2022 jämfört med tidigare
å r.
9
Sedan Rysslands fullskaliga krig mot Ukraina inleddes har Saab rapporterat att företaget kraf
tigt ökat sin försäljning och företagets aktiekurs gick upp 78% under 2022.
10
Långsiktigt stärker ett
Natomedlemskap militariseringstrenden och är därmed positivt för den svenska vapenindustrin.
Att Sverige förpliktigar sig att lägga mer på det militära försvaret påverkar också. Sannolikheten
är större att Sverige som Natomedlem håller försvarsanslagen på 2% av BNP, eller mer, och ett
medlemskap skulle göra det svårare att sänka försvarsanslaget under denna nivå i framtiden.
Samtidigt är den stora upprustning vi nu ser något som startade redan innan ett svenskt
medlemskap i Nato var på agendan, en trend som kraftigt förstärktes av responsen på Rysslands
storskaliga invasion av Ukraina.
Natos generalsekreterare sedan 2014, Jens Stoltenberg, har uttalat sig om hur medlems
länders nationella vapenindustrier är en viktig del av alliansens avskräckning och försvar. Enligt
5 Åkerström (2023). Den svenska vapenexporten. Stockholm: Leopard förlag.
6 Saab (2005). Gripen successfully completes air-to-air refueling campaign with NATO standard compatible tanker. https://
www.saab.com/newsroom/press-releases/2005/gripen-successfully-completes-air-to-air-refueling-campaign-with-nato-
standard-compatible-tanker [20231124]
Natobeskedet för Saab i Huskvarna: ”Nato-kompatibla”(2023, 12 juli). Jönköpings-Posten.
https://www.jp.se/2023-07-12/natobeskedet-for-saab-i-huskvarna-nato-kompatibla [20231124]
Saab (2019), Saab Receives Order to Expand Czech Republic Tactical Training System. https://www.saab.com/newsroom/
press-releases/2019/saab-receives-order-to-expand-czech-rep [20231124]
7 Nato (2023). The North Atlantic Treaty. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_17120.htm [20231128]
8 Regeringskansliet (2023). Regeringens budgetsatsningar på det militära området 2024. https://www.regeringen.se/artik-
lar/2023/09/regeringens-budgetsatsningar-pa-det-militara-omradet-2024/ [20231128]
9 Radlovacki & Gyllander (2023, 24 april). Sverige ett av länderna som rustar upp mest i världen. SVT Nyheter.
https://www.svt.se/nyheter/inrikes/sverige-ett-av-landerna-som-rustar-upp-mest-i-varlden [20231128]
10 Saab (2023). Saab Annual & Sustainability Report 2022.
Föreläsning av Sam Perlo Freeman. Senior vapenhandelsforskare, SIPRI. Seminarium för ENAAT och Vedesactie om EU:s
militarisering den 8 juni 2023.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 5
Stoltenberg finns ”utan industrin inget försvar, ingen avskräckning och ingen säkerhet”.
11
Stolten
berg har också sagt att Sverige, och inte minst den svenska vapenindustrin, kommer att göra Nato
starkare.
12
Även vapenindustrins lobbyorganisation Säkerhets och försvarsföretagen (Soff ) har
lyft hur ett Natomedlemskap borde leda till att industrin i större utsträckning ses som en resurs.
13
Vapenforum inom Nato
Nato har en rad olika avdelningar, underordnade grupper och byråer som berör handel med
krigsmateriel. Även om Nato som organisation inte har några egna militära förmågor är allian
sen i vissa fall inblandad i upphandling av krigsmateriel för medlemmarnas räkning (genom så
kallade ramavtal) samt för alliansens egna övningar, operationer och logistik. Talespersoner för
vapenföretaget Saab hör till de som sagt att ett Natomedlemskap är en viktig fråga för företaget
eftersom de då kan engagera sig mer i dessa forum.
14
Avdelningen Defence Investment Division
ingår i Natos civila del och innefattar en rad underordnade grupper som samordnar olika delar
av försvaret, till exempel flygvapen, missilsystem och ammunition. Bland dessa underordnade
grupper finns också de som stödjer vapenföretag, exempelvis Industry relations som försöker
identifiera affärsmöjligheter i olika Natoorgan och Nato Industrial Advisory Group (NIAG) som
är en rådgivande undergrupp bestående av industripersoner från Natos medlemsländer.
15
Natos struktur innefattar också ett underordnat organ som samordnar upphandling,
Nato Support And Procurement Organisation (NSPO), som alla Natomedlemmar är med i.
16
På
uppdrag av NSPO arbetar Nato Support And Procurement Agency (NSPA), Natos support och
upphandlingsbyrå, med direktupphandling och logistikstöd inom Nato. I synnerhet fokuserar
N S PA på stöd till Natooperationer och övningar, hantering av vapensystem från idé och ut
veckling till dess avveckling samt förvaltning och samordning av Natos system av rörledningar
som används för att leverera bränsle till luft och markfordon, Central Europe Pipeline System.
17
Denna upphandling får vapenindustrin i Sverige tillgång till redan som ansökande stat. I mars
2023, när Sveriges ansökan om Natomedlemskap var under behandling, tecknade Saab ett
ramavtal om markstridsvapen med NSPA värt 350 miljoner kronor. I samband med detta avtal
sa en talesperson för Saab att de ramavtal de tecknar stärker Saabs relation till Nato ytterligare
11 Nato (2023). Secretary General at NATO-Industry Forum: without industry there is no defence. https://www.nato.
int/cps/en/natohq/news_219571.htm?utm_medium=email&utm_campaign=NATO%20Update%20week%2043&utm_
content=NATO%20Update%20week%2043+CID_470b14c60211acb3e0a9a8362f2657e3&utm_source=Email%20marketing%20
software&utm_term=Read%20more [20231124]
12 Öhrn (2023, 24 oktober). Stoltenberg: ”Sveriges medlemskap kommer att göra Nato starkare”. Dagens industri.
https://www.di.se/nyheter/stoltenberg-sveriges-medlemskap-kommer-att-gora-nato-starkare/ [20231124]
13 Soff (2023). Promemorian Sveriges medlemskap i Nato (Ds 2022:24), remissvar från Säkerhets- och försvarsföretagen
(SOFF). Stockholm: Utrikesdepartementet. https://soff.se/dokument/promemorian-angaende-sveriges-medlemskap-i-nato/
14 Saab ökar vinsten: ”Intensiva tider” (2023, 20 juli). SVT Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/lokalt/ost/saab-okar-vinsten-
intensiva-tider [20231124]
15 Nato (2023). NATO Industrial Relations. https://diweb.hq.nato.int/indrel/Pages/Default.aspx [20231124
Nato (2023). NATO Industrial Advisory Group (NIAG). https://diweb.hq.nato.int/niag/Pages_Anonymous/Default.aspx
[20231124]
16 Nato (2022). NATO Support and Procurement Agency (NSPA). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_88734.htm
[20231124]
17 Nato (2022). NATO Support and Procurement Agency (NSPA). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_88734.htm
[20231124]
3938
och förenklar processen för medlemsländerna att lägga beställningar på produkterna.
18
Redan i
slutet av 1990talet ingicks dock samarbetsavtal som ger Sverige tillträde till vissa delar av Natos
materielarbete, till exempel kring vissa vapensystem.
19
Sverige har också redan innan Nato
ansökan skickades in samarbetat med Nato Communications and Information Agency (NCIA),
Natos kommunikations och informationsbyrå, som bland annat verkar inom områdena led
ningssystem och cyber och missilförsvar. Samarbetet har framför allt varit för att Sverige ska
kunna delta i multinationella internationella insatser tillsammans med länder vars lednings
system följer Natostandard.
20
Innovationsfonden Nato Innovation Fund (NIF) är en riskkapitalfond ägd av flera olika
stater som investerar i nystartade teknik och vapenföretag.
21
23 Natomedlemmar deltar i fonden
och sommaren 2023 meddelade det svenska Försvarsdepartementet att Sverige, när Natoansö
kan beviljats, också kommer att kunna vara med.
22
Nato investerar också i teknik och vapenföre
tag genom innovationsprogrammet Diana, Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic.
Diana samlar företag som arbetar som ”inkubatorer” som snabbar på tiden från idé till färdig
produkt och företag som erbjuder testning av produktprototyper.
23
Hösten 2023 gav regeringen
Försvarsmakten och innovationsmyndigheten Vinnova i uppdrag att föreslå lämpliga kandidater
till Diana,
24
bland annat skickade det svenska företaget Marin Technology Center in en ansökan
om att ingå i innovationsprogrammet.
25
Säkerhets och försvarsföretagen (Soff ) har delvis som uppgift att främja goda för
utsättningar för vapenföretagens export. Under hösten 2023 håller Soff tillsammans med För
svarets materielverk (FMV) i studiebesök på Natoorgan som NCIA, NSPA och NIAG såväl som
seminarium om ändrade förutsättningar och ökade möjligheter för industrin.
26
Inom Nato finns även programmet Defence Trade and Security Initiative (DTSI) som
syftar till ökad interoperabilitet och standardisering i exportkontrollen bland Natos allierade,
alltså inte enbart för medlemsländer. Sverige har varit inkluderat i DTSI sedan 2001, något som
enligt Inspektionen för strategiska produkter (ISP) , inte har haft någon påverkan på den svenska
18 Saab (2023). Saab tecknar ramavtal för markstridsvapen med Natos inköpsorganisation. https://www.saab.com/sv/news-
room/press-releases/2023/saab-tecknar-ramavtal-for-markstridsvapen-med-natos-inkopsorganisation [20231124]
19 Lodin & Carell (2014). Materielsamarbete med och inom Nato. I Neretnieks. (red.) Nato för och emot. Stockholm: Kungl
Krigsvetenskapsakademien. 27-28.
20 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders förlag. 168-169
21 NIF (2023). NATO Innovation Fund. https://www.nif.fund/ [20231124]
22 Regeringskansliet (2023). Sverige redo att delta i Natos innovationsfond. https://www.regeringen.se/pressmeddelan-
den/2023/08/sverige-redo-att-delta-i-natos-innovationsfond/ [20231124]
23 Nato (2023). About DIANA. https://www.diana.nato.int/about-diana.html [20231124]
24 Vinnova (2023). Intresseanmälan för svensk medverkan i Natos innovationsprogram Diana. Arkiverat från orginal 2023,
26 oktober. https://web.archive.org/web/20231026140752/https://www.vinnova.se/e/utlysning-for-strategiska-satsning-
ar-2019-02930/intresseanmalan-for-svensk-medverkan-i-2023-02538/ [20231124]
25 Eriksson (2023, 22 september). Vill uppfinna försvarsmateriel med Nato. Sveriges Radio. https://sverigesradio.se/artikel/
vill-uppfinna-forsvarsmateriel-med-nato [20231124]
26 Soff (2023). Möt NSPA. https://soff.se/event/besok-nspa/ [20231124],
Soff (2023). Möt NCIA. https://soff.se/event/besok-nspa/, https://soff.se/event/mot-ncia/ [20231124],
Soff (2023). Nato och försvarsföretagen. https://soff.se/event/nato-och-forsvarsforetagen-2/ [20231124],
Soff (2023). Nato vecka i Stockholm – Industry Forum och NIAG Plenary. https://soff.se/event/nato-vecka-i-stockholm-industry-
forum-och-niag-plenary/ [20231124]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 5
exportkontrollen.
27
De flesta vapensystem från vapenföretag i Sverige är redan av så kallad Nato
standard och tillverkning av vapensystem sker redan i många fall genom samarbeten mellan flera
olika länder, både inom och utanför Nato.
28
I oktober 2023 stod Försvarets materielverk (FMV), den myndighet som dels ansvarar
för upphandling av krigsmateriel men även för exportstöd, värd för Nato Industry Forum, Natos
viktigaste plattform för samarbete inom vapenindustrin. Forumet samlar deltagare från Natos
ledningsstrukturer, medlemsländernas försvarsmakter, regeringar och vapenindustrier.
29
Detta
var första gången som ett land som inte är Natomedlem stod värd för evenemanget.
Nya marknader?
Att ett Natomedlemskap skulle öppna upp nya marknader för vapenindustrin är något som förts
fram av flera debattörer under och efter Sveriges ansökan lämnades in.
30
Tillgång till NSPA:s
upphandling kan sägas vara en liten, men ändå ny, marknad för svenska vapenföretag. Vissa
menar att det finns en ökad vilja bland Natos medlemsstater att köpa från andra Natomedlem
mar och att detta skulle kunna påverka försäljningen till dessa stater.
31
Svenska vapenföretag
exporterade redan innan Sveriges Natoansökan krigsmateriel till alla utom fyra Natomedlems
stater. De flesta Natoländer är medlemmar av EU och utgångspunkten i de svenska vapenexport
prövningarna är att det inte anses finnas några utrikespolitiska hinder för export till dessa samt
en rad andra samarbetsländer.
32
De fyra Natoländer som Sverige vid tiden för ansökan inte exporterade krigsmateriel till
är Turkiet, Albanien, Montenegro och Nordmakedonien.
33
Bortsett från Turkiet, som har Natos
näst största krigsmakt efter USA och är en betydande importör, handlar det om länder som idag
har en liten import av krigsmateriel.
34
2019 stoppades all export av krigsmateriel från Sverige till
Turkiet, med hänvisning till landets olagliga invasion av norra Syrien. I och med Sveriges ansö
27 Åkerström (2023). Den svenska vapenexporten. Stockholm: Leopard förlag. 128.
28 Saab (2005). Gripen successfully completes air-to-air refueling campaign with NATO standard compatible tanker. https://
www.saab.com/newsroom/press-releases/2005/gripen-successfully-completes-air-to-air-refueling-campaign-with-nato-
standard-compatible-tanker [20231128]
Natobeskedet för Saab i Huskvarna: ”Nato-kompatibla” (2023, 12 juli). Jönköpings-Posten.
https://www.jp.se/2023-07-12/natobeskedet-for-saab-i-huskvarna-nato-kompatibla [20231128]
Saab (2019). Saab Receives Order to Expand Czech Republic Tactical Training System. https://www.saab.com/newsroom/
press-releases/2019/saab-receives-order-to-expand-czech-republic-tactical-training-system [20231128]
29 Regeringskansliet (2023). Uppdrag till Försvarets materielverk att vara värd för NATO Industry Forum 2023. https://www.
regeringen.se/regeringsuppdrag/2023/03/uppdrag-till-forsvarets-materielverk-att-vara-vard-for-nato-industry-forum-2023/
[20231124],
Försvarets materialverk (2023). Anmälan till NATO Industry Forum i Stockholm. https://www.fmv.se/aktuellt--press/aktuella-
handelser/anmalan-oppen-till-nato-industry-forum-i-stockholm/ [20231124]
30 Wohlin Lidgard et al. (2023, 4 oktober). Låt det svenska entreprenörsundret gifta sig med försvarsindustrin. Dagens Indu-
stri. https://www.di.se/debatt/lat-det-svenska-entreprenorsundret-gifta-sig-med-forsvarsindustrin/ [20231124]
Österberg (2022, 8 maj). Nato öppnar dörrar för försvarsindustrin. Tidningen Näringslivet. https://www.tn.se/article/16961/
nato-oppnar-dorrar-for-forsvarsindustrin/ [20231123]
31 Ohlin (2022, 8 maj). Svenska techbolag kan gynnas av ett Natomedlemskap. SVT Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/
ekonomi/sa-paverkas-svenska-foretag-av-ett-nato-medlemskap [20231124]
32 Regeringens skrivelse 2022/23:114. Strategisk exportkontroll 2022 – krigsmateriel och produkter med dubbla användnings-
områden.
33 Regeringens skrivelse 2021/22:114. Strategisk exportkontroll 2021 – krigsmateriel och produkter med dubbla användnings-
områden.
34 Wezeman, Gadon & Wezeman (2023). Trends in International Arms Transfers, 2022. SIPRI Fact Sheet. 6.
4140
kan till Nato, som behöver godkännas av samtliga medlemsländer, ställde Turkiet bland annat
krav på att alla hinder för svensk vapenexport till landet skulle tas bort. Efter att den svenska
Natoansökan skickats in beviljades också, med direkt hänvisning till den svenska ansöknings
processen, export till Turkiet och Albanien.
35
Detta trots att Turkiet fortsatt att hota med invasion
av Syrien och också genomfört attacker mot Irak och Syrien.
36
Ytterligare ett sätt som ett svenskt Natomedlemskap skulle kunna påverka vapenexpor
ten på är genom att samarbetet med andra medlemsstater ges större tyngd. Redan nu värderas
samarbete med många av alliansens medlemmar högt, men eventuellt skulle även försäljning
till andra länder som Natomedlemsstater i sin tur samarbetar med kunna bli aktuellt. Detta även
om det gäller stater som Sverige vanligtvis inte skulle godkänna att företag i Sverige exporterade
till. Det finns exempel på att Sverige har godkänt export för att affären har skett i samarbete med
ett viktigt samarbetsland, till exempel att det handlat om vapen till ett större system som det
aktuella samarbetslandet i sin tur exporterar. 2018 godkände den myndighet som ansvarar för
svensk exportkontroll, Inspektionen för strategiska produkter (ISP) till exempel export av radar
systemet Sea Giraffe AMB från Saab till Filippinerna som beväpning till amerikanska krigsskepp,
något som bröt mot en lång praxis att inte exportera till Filippinerna.
37
Saab exporterade först
radarsystemet till den amerikanska marinen, som sedan med Sveriges godkännande och genom
ett eget avtal med Filippinerna exporterade systemet vidare till den filippinska marinen. Att Sve
rige godkände affären påverkades av att materielsamarbetet med USA vägde säkerhetspolitiskt
tungt, trots de stora problemen med väpnad konflikt och mänskliga rättigheter i Filippinerna.
38
Ett medlemskap innebär dock ingen skyldighet att exportera vapen till alla allierade, eller något
land de samarbetar med. Till exempel stoppade också Natoländer som Tyskland och Frankrike
vapenexporten till Natomedlemmen Turkiet 2019.
39
De flesta konsekvenser av ett Natomedlemskap som lyfts vad gäller dess effekt på
svensk vapenexport är positiva utifrån industrins perspektiv. Ett Natomedlemskap kan däremot
också tänkas innebära vissa utmaningar, till exempel kan det skapa större konkurrens bland
företagen.
40
Vapenföretag inom ett Natoland konkurrerar med alla andra Natomedlemsstater,
däribland några av de länder i världen med störst militära resurser och störst vapenindustrier.
Utanför Nato har svenska företag i vissa sammanhang använt Sveriges militära alliansfrihet som
35 Regeringens skrivelse 2022/23:114. Strategisk exportkontroll 2022 – krigsmateriel och produkter med dubbla användnings-
områden.
36 Ismail & Masri (2023, 10 oktober). As Turkey intensifies war on Kurdish militants in Iraq, civilians are suffering. Reuters.
https://www.reuters.com/investigates/special-report/iraq-turkey-airstrikes/ [20231128],
Turkiet hotar med ny invasion av Syrien (2022, 23 maj). SVT Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/utrikes/turkiet-hotar-med-
ny-invasion-av-syrien [20231129],
Shachar (2022, 22 november). Få protester från omvärlden då Turkiet bombar och hotar med invasion. Dagens Nyheter. https://
www.dn.se/varlden/fa-protester-fran-omvarlden-da-turkiet-bombar-och-hotar-med-invasion/ [20231129]
37 Holmqvist & Resare (2018, 14 februari). Sverige ska exportera vapensystem till mördarregim. Aftonbladet. https://www.
aftonbladet.se/nyheter/samhalle/a/m6Q2j4/sverige-ska-exportera-vapensystem-till-mordarregim [20231128]
38 Wesslén (2018, 9 juli). USA-samarbete smäller högre än demokratikrav. Dagens ETC. https://www.etc.se/inrikes/usa-
samarbete-smaller-hogre-demokratikrav [20231128]
39 Turkey: Which countries export arms to Turkey? (2019, 23 oktober). BBC. https://www.bbc.com/news/50125405
[20231128]
40 Svensk försvarsindustri välkomnar Natobeskedet (2023, 11 juli). NyTeknik. https://www.nyteknik.se/industri/svensk-
forsvarsindustri-valkomnar-natobeskedet/3926119 [20231128]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 5
ett sätt att marknadsföra sina produkter. Saab har till exempel marknadsfört Jas Gripen till Indien
som the independent choice, ett argument som inte kan användas som företag i ett Natoland.
41
Forskning har visat att just Sveriges ”opartiskhet” har varit ett centralt budskap i marknadsfö
ringen av svensk krigsmateriel.
42
Påverkas regelverket för svensk vapenexport eller
hur det tillämpas?
I regeringens promemoria om ett svenskt medlemskap i Nato anförs att ett Natomedlemskap
kommer att förändra förutsättningarna för krigsmaterielexport men att det kan ske inom ramarna
för Sveriges nationella regelverk.
43
Det svenska regelverket har inga strikta kriterier utan listar en
rad aspekter som ska tas med i bedömningen när det avgörs om en ansökan att få exportera ska
beviljas. Regelverket kan beskrivas som en olöst kompromiss där olika, ofta mycket motstridiga,
politiska intressen möts. Det som brukar kallas en ”totalbedömning” görs av vapenexportmyn
digheten ISP. Eftersom mycket lite är skrivet i sten i regeltexten, i alla fall vad gäller försvars och
säkerhetspolitiken, är regelverket också lätt att anpassa till nya försvars och säkerhetspolitiska
förutsättningar. Ett Natomedlemskap skulle på många sätt påverka svensk försvars och säker
hetspolitik, något som i förlängningen också kan påverka tolkningen av regelverket.
Soff har under lång tid drivit på för vad de kallar ett level playingfield, att konsolidera de
svenska regelverken och riktlinjerna med EU:s och FN:s regelverk och riktlinjer, vilka generellt
ligger till grund för mindre strikta prövningar.
44
Detta skulle innebära utökade möjligheter för
den svenska vapenindustrin att till exempel exportera till odemokratiska och krigförande stater
samt regeringar som förtrycker mänskliga rättigheter. Det nuvarande regelverket hänvisar bland
annat till folkrättsliga regler om neutralitet och säger att vapenexport inte bör beviljas till stater
som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, även om denna sorts mottagarländer
inte på något sätt är uteslutna för export.
45
Det svenska regelverket uppdaterades senast 2018
efter en mycket lång process. I november 2023 tillsatte regeringen en utredning för att se över
det svenska regelverket i ljuset av ett svenskt medlemskap i Nato och ett förändrat säkerhetspo
litiskt läge. Utredningen ska bland annat titta på hur regeringens riktlinjer kan uppdateras för att
bland annat anpassas till artikel 5 och 3 i Natofördraget.
46
Det finns stora risker att förändringar
i vapen exportregelverket i detta läge, och med dessa hänsyn, kommer att innebära en mindre
strikt exportkontroll. Utredningen ska redovisas i november 2024.
41 Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen (2009). The independent choice. https://svenskafreds.wordpress.
com/2009/02/08/the-independent-choice/ [20231128]
42 Coetzee, Larsson & Berndtsson (2023). Branding ‘progressive’ security: The case of Sweden. Cooperation and Conflict.
43 Regeringskansliet (2022). Sveriges medlemskap i Nato. Ds 2022:24. Stockholm: Utrikesdepartementet.
44 Soff (2023). Promemorian Sveriges medlemskap i Nato (Ds 2022:24), remissvar från Säkerhets- och försvarsföretagen
(SOFF). Stockholm: Utrikesdepartementet. https://soff.se/dokument/promemorian-angaende-sveriges-medlemskap-i-nato/
45 Utdrag ur proposition 2017/18:23. Riktlinjer för utförsel och annan utlandssamverkan.
46 Regeringskansliet (2023). Utredning om en modern exportkontroll av krigsmateriel i ljuset av ett svenskt Natomedlemskap.
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/11/utredning-om-en-modern-exportkontroll-av-krigsmateriel-i-ljuset-av-
ett-svenskt-natomedlemskap/ [20231201]
4342
Efter Turkiets krav i och med Sveriges Natoansökan bedömdes de försvarspolitiska skälen för
export ha förändrats. ISP bedömde att Sveriges Natoansökan ”i hög grad” stärker skälen att till
låta vapenexport till Turkiet.
47
Detta visar på att även om det svenska regelverket inte ännu har
förändrats, har tolkningen av regelverket påverkats av Natoansökan. Det är inte omöjligt att fler
aspekter av ett medlemskap kan komma att väga in i bedömningarna, på bekostnad av de kri
terier som lyfter väpnad konflikt, risk för väpnad konflikt samt respekt för mänskliga rättig heter
och demokrati i mottagarlandet.
KAPITEL 5 - SLUTSATSER
Så kan den svenska vapenexporten
påverkas av ett Natomedlemskap
FÅ VÄNTAR SIG NÅGRA OMVÄLVANDE POSITIVA OCH DIREKTA EFFEKTER av ett svenskt Natomedlem
skap för den svenska vapenindustrin. I vissa fall kan det dock påverka och eftersom det hand
lar om stora affärer som sträcker sig över lång tid kan en liten fördel spela stor roll. Till stor del
har vapenindustrin redan anpassat sig till Nato; den stora delen av svensk krigsmateriel håller
till exempel Natostandard och redan innan Natoansökan skickades in exporterade svenska
företag krigsmateriel till nästan alla Natos medlemsstater. Att vapenexporten återupptogs till
Turkiet 2022 visar att Natomedlemskapet anses väga så starkt som försvars och säkerhetspoli
tiskt skäl att det kan trumfa kriterier om demokratisk status och respekt för internationell rätt.
Natoprocessen har således redan påverkat tolkningen av regelverket. Det finns stora risker att
den utredning som ska redovisas i november 2024, och som ska se över vapenexportregelver
ket utifrån ett Natomedlemskap och förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar, landar i
slutsatser som innebär en mindre strikt exportkontroll.
PÅ LÅNG SIKT STÄRKER ETT NATOMEDLEMSKAP MILITARISERINGSTRENDEN, vilket i förlängningen är
positivt för den svenska vapenindustrin. Den globala upprustningen har pågått sedan innan
Sveriges ansökan till Nato skickades in och förstärktes ytterligare av kriget i Ukraina. Det är
därmed svårt att avgöra vad som har mest påverkan på den svenska vapenexporten: den glo
bala upprustningen, Ukrainakriget eller ett svenskt Natomedlemskap.
47 Holm & Anderberg (2022, 21 november). ISP: Svensk Natoansökan stärker skälen för export. Expressen.
https://www.expressen.se/nyheter/isp-svensk-natoansokan--starker-skalen-for-export/ [20231128]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 5
KAPITEL 6
SVENSKA VÄRNPLIKTIGA I NATO?
Sveriges Natoansökan väcker nya frågor om värnplikten. Om, och i så fall hur, kan
värnpliktiga användas för militära operationer utomlands i en framtid som Nato-
land? I rapporten Allvarstid, som Försvarsberedningen lämnade till regeringen
19 juni 2023, fastslås att svenska förband med värnpliktiga blir en del i Natos kol-
lektiva försvar.
1
Frågan om på vilka sätt kvarstår dock. Det här kapitlet reder ut
hur, och på vilka sätt, svenska värnpliktiga kan komma att påverkas av ett svenskt
Natomedlemskap.
Värnplikten idag
Värnplikten är en del av totalförsvarsplikten. Totalförsvarsplikt innebär att alla svenska med
borgare i åldrarna 1670 är skyldiga att bidra till att försvara Sverige i en situation av krig. Det
finns tre typer av totalförsvarsplikt: värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Den som är värn
pliktig är enligt lagen skyldig att bidra till Sveriges militära försvar.
2
Att det är en plikt innebär
att personer enligt lagen kan tvingas genomföra värnplikt. Värnplikten börjar med en militär
grundutbildning. Utöver grundutbildning består värnplikten av repetitionsutbildning, bered
skapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Repetitionsutbildning innebär att den som gjort klart
sin grundutbildning och är krigsplacerad inom det militära försvaret kan kallas in för övning
eller utbildning. Detta i syfte att öva på att upprätthålla sin egen, och genom det också krigsför
bandets, stridsförmåga. Som mest kan en person kallas till repetitionsutbildning två gånger om
1 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19.
Stockholm: Försvarsdepartementet.
2 Krisinformation (2023). Totalförsvarsplikt. https://www.krisinformation.se/detta-kan-handa/hojd-beredskap-och-krig/
totalforsvarsplikt [20231027]
FAKTA OM VÄRNPLIKT
Värnplikten består av fyra delar: grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänst-
göring och krigstjänstgöring. Militär grundutbildning, eller lumpen som det ofta kallas, är det
första steget för den som kallas till värnplikt. Den som genomför grundutbildningen arbetar
inte inom försvaret till vardags men får en så kallad krigsplacering och kan kallas till repeti-
tionsutbildning för att öva på och upprätthålla sina kunskaper från grundutbildningen. Den
som är krigsplacerad kan också kallas till beredskapstjänstgöring under höjd beredskap eller
till krigstjänstgöring under krig. De som är krigsplacerade är skyldiga enligt lag att delta om
de kallas in för övningar eller tjänstgöring och kan straffas om de inte deltar. Politiska beslut
avgör när det är höjd beredskap eller krig.
4544SVERIGE I NATO - KAPITEL 6
året, under totalt maximalt 34 dagar. Under 2023 beräknas cirka 3000 värnpliktiga att kallas till
repetitionsutbildning.
3
Den som är krigsplacerad kan också kallas in till beredskapstjänstgöring i
en situation av höjd beredskap, eller till krigstjänstgöring i en situation av krig, i syfte att bidra till
det militära försvaret.
4
Att vara värnpliktig innebär alltså mer än att ”göra lumpen”, det vill säga
militär grundutbildning. Efter att ha legat vilande sedan 2010 återaktiverades värnplikten 2017,
bland annat eftersom Försvarsmakten inte kunde fylla sitt personalbehov genom frivillig rekry
tering.
5
Den som vägrar värnplikt kan bli straffad med fängelse i upp till ett år, och fyra år under
krig eller höjd beredskap.
6
Sedan värnplikten återaktiverades 2017 har den ett så kallat ”inslag av
frivillighet”. Det innebär att inställning och motivation till att göra militär grundutbildning ska
väga in i beslutet om vem som kallas till värnplikt.
7
Mellan 2017–2022 dömdes dock 34 personer
till fängelse för brott mot totalförsvarsplikten.
8
Kommer fler behöva göra värnplikt?
I mars 2022 föreslog regeringen Andersson en höjning av försvarsanslagen, från 1,26% till 2% av
BNP. Den dåvarande regeringen uttalade i samband med detta att fler unga ska förbereda sig på
att bidra till det militära försvaret.
9
Att försvaret ska rustas upp till en budget motsvarande 2% av
BNP kan också ses som en del i att förbereda Sverige för ett Natomedlemskap. Detta då Nato har
som riktlinje att varje allierad ska lägga minst denna andel av BNP på sitt militära försvar för att
kunna bidra till det kollektiva försvaret och förmågan att stå emot väpnade angrepp.
10
I dagsläget kallas runt 6 000 unga till värnplikt per år, men enligt gällande försvarsbeslut
ska antalet öka till 8 000 värnpliktiga per år från och med 2025.
11
Majoriteten av riksdagspartierna
är överens om att antalet ska fortsätta öka efter 2025. Både den regering som tillträdde hösten 2022
och tidigare regering har uttalat att så många som 10 000 per år kan behöva göra värnplikt framö
v e r.
12
När försvaret ska stärkas är ett ökat antal värnpliktiga nödvändigt för personalförsörjningen.
13
Även om motivation och frivillighet fortsatt ska väga in, innebär fler värnpliktiga att fler som
inte vill göra värnplikt kommer att kallas. Försvarsmakten meddelade till exempel i januari 2023
att fler 18åringar som inte frivilligt vill göra värnplikten, kommer att kallas till militär grundut
3 Försvarsmakten (2022). Övningar 2023 gör att 3 000 kallas till repetitionsutbildning. https://www.forsvarsmakten.se/sv/
aktuellt/2022/11/ovningar-2023-gor-att-3-000-kallas-till-repetitionsutbildning/ [20231027]
4 SFS 2022:1574. Lag om totalförsvarsplikt. & Krisinformation (2023). Totalförsvarsplikt. https://www.krisinformation.se/
detta-kan-handa/hojd-beredskap-och-krig/totalforsvarsplikt [20231027]
5 Statens offentliga utredningar (2016). En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63). Stockholm.
6 SFS 1994:1809. Lag om totalförsvarsplikt.
7 Statens offentliga utredningar (2016). En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63). Stockholm.
8 Statistik från Brå. Tabell 420. Lagföringsbeslut, efter huvudbrott och huvudpåföljd,2017- 2022.
9 Just nu: “Fler unga måste förbereda sig på att göra värnplikt” (2022, 10 mars). Sveriges Radio. https://sverigesradio.se/
artikel/just-nu-statsministern-haller-presstraff--3 [20220514]
10 Nato (2023). Funding NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_67655.htm [20231027]
11 Statens offentliga utredningar (2016). En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63). Stockholm.
12 Hambraeus Bonnevier (2022, 26 mars). Så tycker partierna om försvarspolitiken. SVT Nyheter. https://www.svt.se/spe-
cial/sa-tycker-partierna-om-forsvaret/ [20231027]
Eriksson (2022, 24 augusti). Socialdemokraterna vill öka antalet värnpliktiga till 10 000 per år. Sveriges Radio.
https://sverigesradio.se/artikel/socialdemokraterna-vill-oka-antalet-varnpliktiga-med-10-000-per-ar [20231027]
13 Mål: 10 000 värnpliktiga före 2016 (2022). SVT Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/snabbkollen/mal-10-000-varnplikti-
ga-fore-2035 [20231027]
bildning.
14
I september 2023 rapporterade Sveriges Radio att fler unga som inte vill göra militär
grundutbildning, så många som 4000, tvingas mönstra mot sin vilja det året. Motsvarande siffra
för 2022 var 1000 unga. Hälften av de unga som fyller i mönstringsunderlaget vill inte heller göra
värnplikt.
15
Ökade försvarsanslag och ökat personalbehov kommer att innebära att allt fler unga
kommer tvingas göra värnplikt mot sin vilja.
Värnpliktiga på övning utomlands?
I dagsläget krävs riksdagsbeslut för att skicka svenska soldater utomlands, men regeringen kan
besluta om att skicka väpnade styrkor för övning och/eller utbildning inom ramen för militärt
samarbete. Detta efter en lagändring som började gälla 1 juli 2016, dessförinnan kunde reger
ingen endast besluta om att skicka väpnad styrka utomlands för övning och för utbildning i
fredsfrämjande syfte.
16
I regel krävs samtycke för att delta i militära övningar eller repetitionsut
bildningar utomlands inom ramen för internationellt militärt samarbete. Samtycke krävs dock
inte i de fall utbildningen eller övningen bedöms vara del av grundutbildningen eller en repe
titionsutbildning för den som är totalförsvarspliktig. Det innebär att värnpliktiga redan idag
enligt lag kan tvingas delta i militära övningar utomlands.
17
Att värnpliktiga med gällande lagstiftning kan skickas för militära övningar utomlands
innebär att värnpliktiga redan idag kallas till att delta i militära övningar med Nato.
18
I samtal
med övningshandläggare för armén på Försvarsmakten framkommer att det inte förs någon sta
tistik över hur många värnpliktiga under grund eller repetitionsutbildning som deltar i militära
övningar utomlands men att det är vanligt förekommande. Det görs ingen skillnad i statistiken i
dessa fall mellan värnpliktiga och yrkessoldater. Exempelvis deltar svenska förband sedan 2010 i
övningen Cold Response i Norge, en Natoövning många Natomedlemmar och samarbetsländer
till Nato deltar i.
19
Övningen beskrivs förbättra alliansens krigsförmåga i svåra förhållanden, som
kallt väder, genom att öva på ett fiktivt scenario där Norge utsätts för väpnat angrepp och artikel 5
aktiveras.
20
Som Natomedlem kan det bli aktuellt att värnpliktiga i större utsträckning används för
övning och/eller utbildning utomlands inom ramen för militärt samarbete.
Nato beskriver militära övningar som en viktig del av Natos strategiska försvarsförmåga
och avskräckande arbete.
21
Frågan är om Natos övningar verkligen kan ses som skilda från al
liansens avskräckning och hur den svenska lagstiftningen ska se på värnpliktiga som deltar i detta
arbete.
14 Eriksson (2023, 27 januari). Fler omotiverade behöver göra värnplikten. Sveriges Radio
https://sverigesradio.se/artikel/fler-omotiverade-behover-gora-varnplikten [20231027]
15 Eriksson (2023, 20 september). Fler som inte vill göra lumpen tvingas mönstra. Sveriges Radio
https://sverigesradio.se/artikel/fler-som-inte-vill-gora-lumpen-tvingas-monstra [20231027]
16 SFS 1994:588. Lag om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete.
17 SFS 1994:588. Lag om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete.
SFS 1994:1809. Lag om totalförsvarsplikt.
18 SFS 1994:588. Lag om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete.
19 Samtal med Övningshandläggare Armé, Försvarsmakten 20231005
20 Nato (2022). NATO Allies demonstrate strength and unity with exercise Cold Response in Norway.
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_193199.htm [20231122]
21 Nato (2023). Deterrence and defence. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_133127.htm [20231027]
4746SVERIGE I NATO - KAPITEL 6
Värnplikten i andra Natoländer
Sju av Natos medlemsstater har värnpliktssystem: Danmark, Estland, Finland, Norge, Grek
land, Litauen och Turkiet. Det har varit svårt att hitta information om dessa Natomedlemmar
kan använda värnpliktiga för utlandsuppdrag inom Nato. I Norge ingår övningar och utbild
ning utomlands i tjänstgöringsplikten för värnpliktiga, men det gäller inte internationella
operationer. Endast militär personal får beordras till internationell tjänst och värnpliktiga är
enligt lagen inte militär personal.
22
Uppdrag som har koppling till Norges förpliktelser gent
emot Nato, men som inte klassas som internationella operationer kan dock omfatta värnplik
tiga. Exempel på ett sådant uppdrag är Enhanced Forward Presence i Litauen som handlar
om att öka Natos militära närvaro i syfte att verka avskräckande och stärka försvaret av Natos
territorium.
23
Värnpliktiga på Natouppdrag utomlands?
I en intervju med SVT i december 2022 sa försvarsminister Pål Jonson att ”Lagen säger att
värnpliktiga ska användas vid försvar av Sverige, det är ju en definitionsfråga var det börjar”.
En departementsutredning som slutredovisas i slutet av 2023 tittar bland annat på lagstift
ningen kring hur värnpliktiga får användas utanför Sverige.
24
Försvarsministerns uttalande
har dock väckt frågan om värnpliktiga redan med gällande lagstiftning kan komma att inklu
deras i militära operationer utomlands. I juli 2023 sa försvarsministern också att värnpliktiga
under utbildning inte kommer att skickas utomlands i krigssituationer mot sin vilja.
25
Även
om försvarsministern sagt att värnpliktiga under utbildning inte kan användas utomlands i
en krigssituation, utesluter inte det att krigsplacerade värnpliktiga, det vill säga personer som
genomfört grundutbildning och kan bli inkallade vid krig eller kris, kan skickas utomlands
för Natouppdrag.
Militär närvaro i Östeuropa är en av de åtgärder som nämns i Natos strategiska kon
cept, där linjerna dras upp för hur Nato ska fylla sitt syfte att ”avskräcka och försvara”.
26
2017
etablerades Enhanced Forward Presence som innebär att krigsförband bestående av styrkor
från alliansens medlemsländer är placerade i Estland, Lettland, Litauen och Polen.
27
En
månad efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina utökades denna närvaro till att även
inkludera militär närvaro i Bulgarien, Ungern, Rumänien och Slovakien. Nato har alltså trup
22 Lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven) (2 §, 49 § och 3 §). https://lovdata.no/nav/lov/2016-08-
12-7 7/ Tolkning av lagen har gjorts i kontakt med Norges Fredsråd och Forsvarets høgskole.
23 E-post från Kjersti C. Klæboe. Det kongelige forsvarsdepartement. [20230721]
24 Öbrink (2022, 23 december). Regeringen vill att fler gör lumpen – kan bli 10 000 värnpliktiga om året.
SVT Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/inrikes/regeringen-vill-att-fler-gor-lumpen-kan-bli-10-000-varnpliktiga-om-aret
[20231121]
25 Hernvall (2023, 13 juli). Ministern: Värnpliktiga under utbildning kommer inte skickas till krig. Dagens Nyheter. https://
www.dn.se/sverige/ministern-varnpliktiga-kommer-inte-skickas-till-krig/ [20231121]
26 Nato (2022). Strategic concepts. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_56626.htm [20231115]
Nato (2023). Deterrence and defence. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_133127.htm [20231115]
27 Nato (2023). Deterrence and defence. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_133127.htm [20231115]
per stationerade i åtta länder i östra Europa.
28
Detta är i sin tur en del av Natos arbete för att
uppfylla artikel 3 om att gemensamt kunna stå emot en väpnad attack.
29
I maj 2023 rapporte
rade Dagens Nyheter att Nato vill att Sverige ställer upp med en pansarbrigad på 5 000 sol
dater med stridsvagnar, stridsfordon, artilleri och underhållsresurser. Det kan handla om en
brigad som ska gå att sätta in i norra Finland, i de baltiska staterna eller längre söderut.
30
Att
svenska soldater vid ett Natomedlemskap kan komma att sättas in i Natoländer och bli en del
av Natos kollektiva försvar slås också fast i Försvarsberedningens rapport Allvarstid.
31
Sveri
ges försvar bygger till stor del på värnpliktiga, det vill säga både de som genomgår grundut
bildning och de som efter grundutbildning krigsplacerats, och rapporten fastställer också att
värnpliktiga fortsatt är grunden för försvarets personalförsörjning.
32
En fråga är om värnplik
tiga, som tillsammans med officerare och anställda utgör Sveriges krigsförband, skulle ingå
i de förband som placeras i andra Natoländers territorium och hur tillräckligt antal soldater
annars går att få ihop.
33
I samband med Folk och Försvars Rikskonferens i början av 2024 meddelade stats
minister Ulf Kristersson att Sverige ska bidra med en trupp på omkring 800 soldater till Lett
land från 2025, som en del av Natos Enhanced Forward Presence. När denna rapport trycks
är det fortfarande oklart om svenska värnpliktiga skulle kunna ingå i en sådan trupp, men
överbefälhavare Micael Bydén har uttryckt att det kan bli så på sikt. Frågan om svenska värn
pliktiga kan användas för skarpa insatser utomlands har utretts och bereds i början av 2024 i
regeringskansliet.
34
Kärnan i Nato är dess artikel 5, som fastställer att en attack mot ett medlemsland
innebär en attack mot hela alliansen.
35
I den proposition om Sveriges medlemskap i Nato som
i mars 2023 röstades igenom i riksdagen framhålls att Sverige försvaras bäst genom Nato.
36
Ett
sätt att motivera användning av värnpliktiga inom Nato i en krigssituation skulle kunna vara att
argumentera för att försvar av Sverige som Natomedlem innebär försvar av Natos territorium.
Å andra sidan är det ett stort och dramatiskt politiskt beslut att mobilisera genom plikt, särskilt
när det handlar om att placera personal utomlands som då tvingas lämna jobb, utbildning,
familj och sammanhang i Sverige för Natos räkning. Det är troligt att det finns de värnpliktiga
28 Nato (2023). NATO’s military presence in the east of the Alliance. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_136388.
htm [20231115]
29 Nato (2023). Resilience, civil preparedness and Article 3. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_132722.htm
[20231115]
30 Holmström (2023, 19 maj). Källor: Nato vill ha svensk armétrupp på 5 000 soldater. Dagens Nyheter.
https://www.dn.se/sverige/kallor-nato-vill-ha-svensk-armetrupp-pa-5-000-soldater/ [20231121]
31 Holmström (2023, 19 juni). Svensk militär ska kunna sättas in i sex Natoländer. Dagens Nyheter.
https://www.dn.se/sverige/svensk-militar-ska-kunna-sattas-in-i-sex-natolander/ [20231121]
32 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm:
Försvarsdepartementet.
33 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm:
Försvarsdepartementet.
34 Haglund och Wallberg (2024, 8 januari). Regeringens första steg: soldater till Lettland. Aftonbladet. https://www.afton-
bladet.se/nyheter/a/KnwenX/sverige-vill-bidra-med-bataljon-till-lettland [20240111]
35 Nato (2022). Founding treaty. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_67656.htm [20231115]
36 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
4948SVERIGE I NATO - KAPITEL 6
som ser skillnad på att ställa upp på att försvara Sveriges och Natos territorium. Det väcker
frågor om vilken demokratisk förankring och vilken transparens som finns kring värnpliktigas
roll i Nato. Den mycket korta debatten som hanns med inför Sveriges ansökan lämnade inte
rum för denna sorts avväganden eller information.
Hur ställer sig riksdagspartierna till värnpliktiga i
övningar och operationer utomlands?
I samtal och möten med riksdagsledamöter från Liberalerna, Miljöpartiet, Social demo
kraterna och Vänsterpartiet framkommer att värnpliktiga med största sannolikhet kommer
att kunna, och behöva, användas i en krigssituation om artikel 5 aktiveras.
37
Argumenten för
detta handlar om att Sverige förväntar sig att andra Natoländer ska ställa upp och försvara
Sverige, och att Sverige då måste kunna göra detsamma. Även om mycket pekar på att värn
pliktiga kommer att kunna användas i en krigssituation är det inte helt fastställt om det med
gällande lagstiftning går att använda värnpliktiga utomlands om artikel 5 aktiveras, eller om
lagstiftningen behöver ändras. Den fråga där det, när denna rapport trycks, råder störst osä
kerhet kring handlar dock om hur, och om, värnpliktiga kommer kunna användas även för
Natouppdrag utomlands i fredstid.
I en enkät som Svenska Freds skickade ut i juni 2023 har sex av åtta riksdagspartier
svarat på hur de ställer sig till att använda värnpliktiga utomlands.
38
Flera partier svarar att de
inväntar den utredning som ska redovisas i december 2023. Två partier, Moderaterna och Li
beralerna, lyfter att värnpliktigas deltagande i militära utbildningar utomlands kan vara ett bra
verktyg för att förbättra Sveriges försvarsförmåga med allierade. Moderaterna menar att det
är viktigt att Sverige i samband med inträde i Nato harmoniserar svensk lagstiftning så att den
ligger i linje med de andra medlemsländernas och att de är beredda på att genomföra rättsliga
förändringar. Liberalernas utgångspunkt är att frivillighet och den egna motivationen är en
viktig grund när det gäller utlandstjänstgöring men de ser också ett värde i att värnpliktiga kan
öva tillsammans med andra länder som är med i Nato.
Socialdemokraterna lyfter att normalfallet bör vara att värnpliktiga inte används
för militära operationer utomlands eftersom det kräver kunskap och erfarenhet. De ser det
som självklart att svenska värnpliktiga ska fullgöra sin militära utbildning i Sverige. När det
gäller övningsverksamhet tycker Socialdemokraterna att det kan vara aktuellt med övningar
inom ramen för de militära samarbeten som Sverige ingått. Vänsterpartiet motsätter sig att
värnpliktiga tjänstgör utomlands och Miljöpartiet är skeptiska till att värnpliktiga tjänstgör i
Natooperationer i fredstid.
37 Samtal med riksdagsledamöter från flera politiska partier (L, MP, S, V), 2023.
38 Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna svarade inte.
KAPITEL 6 - SLUTSATSER
Så kan värnpliktiga påverkas
DET FINNS EN MISSUPPFATTNING ATT GRUPPEN VÄRNPLIKTIGA endast omfattar personer under mili
tär grundutbildning, alltså de som gör lumpen, trots att värnplikten också omfattar repetitions
utbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Även de som genomfört sin militära
grundutbildning och är krigsplacerade omfattas alltså av pliktlagstiftningen, och kan påverkas
av ett Natomedlemskap. Det är troligt att fler unga kommer att behöva göra värnplikten när för
svaret rustas upp. Det är därför också troligt att fler kommer behöva göra värnplikt mot sin vilja.
Därtill skulle värnpliktiga kunna påverkas av ett Natomedlemskap genom att skickas utomlands.
Det finns tre olika situationer där detta skulle kunna bli aktuellt;
för att delta i övning och utbildning inom ramen för militärt samarbete (något som görs
redan idag men som kan bli mer vanligt),
för att delta i Natotrupper i syfte att bevaka Natos territorium i fredstid som en del av Natos
avskräckande arbete,
för att strida för Nato i en krigssituation.
VID ETT SVENSKT NATOMEDLEMSKAP ÄR DET TROLIGT att värnpliktiga kommer att kunna användas
i en situation av väpnad konflikt om artikel 5 aktiveras, men det finns frågetecken om det går
att tvinga personer att delta i militära operationer utomlands för Natos räkning inom ramen för
gällande pliktlagstiftning. Det finns också gråzoner vad gäller om övning/utbildning utomlands,
inom ramen för militärt samarbete, faktiskt kan klassas som enbart övning/utbildning, eller om
det snarare är en del av Natos militära arbete. Detta då Natos militära övningsverksamhet är en
del av alliansens arbete kring strategiskt försvar och avskräckning, samt att övningarna har som
syfte att visa upp militär förmåga och på så sätt skrämma fiender från att angripa.
FRÅGAN OM VÄRNPLIKTIGAS ROLL I NATO handlar också om demokratisk förankring och trans
parens. De som redan mönstrat eller är krigsplacerade har sannolikt inte, när de tog ställning
till värnplikt, vägt in möjligheten att det skulle kunna innebära att skickas utomlands för Natos
räkning. Mer debatt och diskussion behövs kring vad det skulle innebära att värnpliktiga skickas
utomlands inom Nato.
1
2
3
5150SVERIGE I NATO - KAPITEL 7
KAPITEL 7
KÄRNVAPEN PÅ SVENSKT TERRITORIUM
Kärnvapen är det mest kraftfulla vapen som människan någonsin skapat. Spräng-
verkan ger en tryckvåg och en värmestrålning som i ett slag kan utplåna städer
och förånga hela människokroppar. Konsekvenserna av att använda kärnvapen
är förödande för människor och klimat, både omedelbart och under en lång tid
efteråt.
1
Sverige har en lång tradition av att arbeta mot kärnvapen och det har
länge funnits en stor folkopinion för kärnvapennedrustning i Sverige.
2
Denna tradi-
tion ställs nu mot ett svenskt Natomedlemskap som innebär ett godkännande av,
och anslutning till, Natos kärnvapendoktrin.
3
I februari 2023 deklarerade Sveriges
regering att Sverige ska ha en hållning som liknar de policies som Danmark och
Norge har, mot kärnvapen på eget territorium i fredstid.
4
I den proposition om ett
svenskt Natomedlemskap, som röstades igenom i Sveriges riksdag i mars 2023,
betonas att det inte finns skäl att ha kärnvapen på svenskt territorium i fredstid.
5
Riksdagen har genom detta antagit en hållning mot kärnvapen i Sverige i fredstid,
men det är otydligt om denna endast omfattar permanent utplacering av kärn-
vapen eller även all införsel och transit samt vad som gäller när det inte är freds-
tid. Det här kapitlet reder ut frågetecken kring hur Natos kärnvapenstrategi kan
komma att påverka Sveriges position till kärnvapen.
Vad händer om kärnvapen används?
Kärnvapen är det mest inhumana vapen som någonsin skapats. Två gånger har kärnvapen an
vänts i krig, mot de två japanska städerna Hiroshima och Nagasaki i slutet av andra världskriget
1945. Än idag behandlar sjukhus i Hiroshima strålskadade och dokumenterar nya sjukdomar
hos överlevare och deras barn. Utöver det har över 2 000 kärnvapentester ägt rum.
6
Provspräng
ningarna har, likt bomberna över Japan, fått katastrofala humanitära konsekvenser för männ
iskor och miljö runt om i världen.
7
Majoriteten av provsprängningarna har skett på kärnvapen
staternas dåvarande kolonier eller där ursprungsbefolkning bor.
8
1 Svenska FN-förbundet (2023). Vi säger nej till kärnvapen! https://fn.se/vi-gor/fred-sakerhet-nedrustning/karnvapen/
[20231122]
2 Olof Palmes Internationella Center (2020). SKRIV UN DER KÄRN VA PEN FÖR BU DET! https://www.palmecenter.se/skriv-
under-karnvapenforbudet/ [20231122]
3 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm:
Försvarsdepartementet.
4 Regeringskansliet (2023). Regeringens deklaration: vid 2023 års utrikespolitiska debatt i riksdagen onsdagen den 15
februari 2023. Stockholm: Utrikesdepartementet.
5 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
6 Lär om kärnvapen (2023). Hiroshima och Nagasaki. https://laromkarnvapen.se/historia/hiroshima-och-nagasaki/
[20231122]
7 Lär om kärnvapen (2023). Provsprängningar. https://laromkarnvapen.se/konsekvenser/provsprangningar/ [20231122]
8 Lär om kärnvapen (2023). Provsprängningsplatser. https://laromkarnvapen.se/konsekvenser/provsprangningar/prov-
sprangningsplatser/ [20231122]
Nato som kärnvapenallians
Kärnvapen är en central del av Natos politik för avskräckning och försvar, vilket 2010 fastställs i
Natos strategiska koncept.
9
Det strategiska konceptet som fastställer att Nato är en kärnvapen
allians är ett politiskt dokument och inte juridiskt bindande, till skillnad från det Nordatlantiska
fördraget som alliansen vilar på.
10
Nato äger inga egna kärnvapen men medlemsstaterna USA,
Frankrike och Storbritannien har kärnvapen. Av dessa kan Nato som organisation begära till
gång till USA:s och Storbritanniens kärnvapen medan Frankrikes kärnvapen står utanför dessa
arrangemang. De amerikanska kärnvapnen ingår i Natos strategiska planering, och är grunden
för både Natos kärnvapenavskräckning samt Natos koncept om nuclear sharing.
11
Natos med
lemsstater har nationell beslutanderätt över utplacering av kärnvapen på det egna territoriet
och det finns inget formellt krav från Nato om att nya utplaceringar av kärnvapen ska ske.
12
Tabell: Kärnvapen i Natoländer
13
Nuclear sharing
Nuclear sharing är en central del av Natos kärnvapenstrategi. Det innebär bland annat att
kärnvapen genom bilaterala avtal kan stationeras i Natoländer som inte har egna kärnvapen.
Argumenten för nuclear sharing handlar om att fördela ansvaret, fördelarna och riskerna med
kärnvapenavskräckning mellan alliansens medlemmar och gemensamt verka för alliansens
kollektiva försvar. Det är också ett sätt att förankra kärnvapnens roll i Nato och säkerställa att
alla alliansens medlemmar stödjer kärnvapendoktrinen.
14
Som en del av detta finns ameri
kanska kärnvapen utplacerade i Europa, vapen som förblir under USA:s kontroll, men som
stationerats på andra Natoländers territorier.
15
Det finns inga offentliga, officiella beslut eller
dokument kring USA:s utplacering av kärnvapen men USA beräknas ha omkring 100 kärn
9 Nato (2010): Strategic Concept For the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisa-
tion. Preface.
10 Nato (2019). The North Atlantic Treaty. https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm [20231122]
11 Nato (2023). NATO ́s nuclear deterrence policy. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50068.htm [20231122]
12 FOI (2022). Så fungerar Nato. https://www.foi.se/nyheter-och-press/nyheter/2022-05-11-sa-fungerar-nato.html
[20231122]
13 Lär om kärnvapen (2023). Nato. https://laromkarnvapen.se/politik/nato/ [20231122]
14 Nato (2022). NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/
pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf
15 Nato (2022). NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/
pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf
NATOLÄNDER SOM INNEHAR KÄRNVAPEN
NATOLÄNDER SOM HAR AMERIKANSKA
KÄRNVAPEN PLACERADE PÅ SINA TERRITORIER
LÄNDER SOM TIDIGARE HAFT AMERIKANSKA KÄRN-
VAPEN UTPLACERADE PÅ SINA TERRITORIER
Frankrike, Storbritannien, USA
Belgien, Italien, Nederländerna, Turkiet, Tyskland
Danmark (Grönland), Grekland, Island, Kanada,
Storbritannien
5352SVERIGE I NATO - KAPITEL 7
vapen av typen B61 utplacerade i fem Natoländer.
16
Detta genom bilaterala avtal, så kallade
nuclear sharing arrangements, med Belgien, Italien, Nederländerna, Turkiet och Tyskland.
17
Beslut om nuclear sharing arrangements fattas alltså inte av Nato som organisation, utan av USA
och värdlandet i fråga.
18
1997 undertecknades ett avtal mellan Nato och Ryssland där Nato försäkrade att alli
ansen, i rådande läge, inte skulle placera kärnvapen eller trupper på de nya östliga Natomedlem
marnas territorium.
19
Nato som allians har uttalat strävan att efterleva Ickespridningsavtalet
(NPT), vilket trädde i kraft 1970.
20
Avtalet innebär att de enligt avtalet erkända kärnvapenlän
derna (Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA) inte får överlåta kärnvapen till kärn
vapenfria stater eller uppmuntra stater att utveckla kärnvapen, medan kärnvapenfria stater åtar
sig att inte ta emot eller skaffa kärnvapen. Avtalet syftar även till att främja användningen av
kärnteknik för fredliga ändamål samt att kärnvapenstaterna ska förhandla om total nedrustning
av existerande arsenaler.
21
Nato och deras allierade menar att deras nuclear sharing inte strider
mot NPT eftersom dessa avtal slöts innan NPT trädde i kraft, och för att USA fortfarande kontrol
lerar kärnvapnen då de är på amerikanska baser samt att NPT ändå inte gäller i tider av krig.
Flera aktörer, både stater och civilsamhället har dock lyft att nuclear sharing ändå står i strid mot
NPT och dess anda, och att utplaceringarna borde ha avslutats när staterna anslöt till NPT.
22
Det
har varit en konflikt inom NPT i flera decennier hur avtalets artikel I och II som rör överföring av
kärnvapen ska tolkas.
23
Det har också framförts att NPT gäller även i detta fall, bland annat enligt
Wienkonventionen om traktaträtt som trädde i kraft 1980.
24
Inte många stater kände till dessa
utplaceringar när NPT förhandlades fram vilket ytterligare stärker tesen om att utplaceringarna
strider mot NPT.
25
16 Arms Control Association (2023). Nuclear Weapons: Who Has What at a Glance. https://www.armscontrol.org/facts-
heets/Nuclearweaponswhohaswhat [20231122] ; Kristensen & Korda (2021). United States nuclear weapons, 2021. Bulletin of
the Atomic Scientists, 77:1, 43-63,
17 Lär om kärnvapen (2023). Nato. https://laromkarnvapen.se/politik/nato/ [20231122]
18 Sauer (2012). US Tactical Nuclear Weapons in Europe after NATO’s Lisbon Summit: Why their Withdrawal is Desirable
and Feasible. International relations, 26(1):78-100.
19 USA:s utrikesdepartement (1997). NATO-Russia Founding Act. https://1997-2001.state.gov/regions/eur/fs_nato_white-
house.html [20231208]
20 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm:
Försvarsdepartementet.
21 United Nations Office for Disarmament Affairs (2023). Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT).
https://disarmament.unoda.org/wmd/nuclear/npt [20231122]
22 House of Commons Defence Committee. (2007). The future of NATO and European defence. Ninth Report of Session, 8, 32.
No Nukes (2022). PAX recommendations to the 2022 NPT RevCon: nuclear sharing within NATO. https://nonukes.nl/pax-recom-
mendations-to-the-2022-npt-revcon-nuclear-sharing-within-nato/ [20231122]
23 BITS (1997). NATO Nuclear Sharing and the NPT - Questions to be Answered. https://www.bits.de/public/researchnote/
rn97-3.htm [20231206]
24 Spagnuolo (2009). NATO nuclear burden sharing and NPT obligations. BASIC Getting to Zero Papers, 13.
25 BITS (1997). NATO Nuclear Sharing and the NPT - Questions to be Answered. https://www.bits.de/public/researchnote/
rn97-3.htm [20231206]
Nuclear sharing arrangements
Det finns inga officiella uppgifter att tillgå angående omfattning av nuclear sharing arrang-
ements. Den information som finns att tillgå kommer från läckta dokument och till exempel
avslöjanden från tidigare premiärministrar.
26
Tabell: Utplacerade amerikanska kärnvapen i Natoländer
27
I nuclear sharing arrangements förblir kärnvapnen under USA:s försvar och kontroll i fredstid.
I händelse av krig kan USA:s president godkänna användningen av kärnvapnen och överföra
dem för användning till värdlandet.
28
Avtalen innebär också att piloter övar på att kunna överföra
kärnvapen för användning i landet, till exempel övar tyska piloter på att släppa kärnvapen.
29
Turkiet skiljer sig från de andra fyra värdlandsstaterna genom att Turkiet aldrig godkände att ha
amerikanska stridsflygplan på plats, och att det inte finns någon uppgörelse om att ansvaret över
de utplacerade kärnvapnen ska kunna lämnas över till turkisk militär.
30
26 Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Nuclear sharing: Nederländerna. https://slmk.org/nyheter/nuclear-sharing-neder-
landerna/ [20231122]
27 Nuti (1992). "Italy and the Nuclear Choices of the Atlantic Alliance, 1955–63". In Heuser & Thomas (eds.). Securing Peace
in Europe, 1945–62: Thoughts for the Post-Cold War Era. New York: St. Martin's Press. 222–245.
ICAN (2023). Italy. https://www.icanw.org/italy [20231122]
Nuclear Threat Initiative (2023). Nuclear Disarmament Italy. https://www.nti.org/analysis/articles/italy-nuclear-disarmament/
[20231122]
Norris & Kristensen (2011). US tactical nuclear weapons in Europe, 2011. Bulletin of the Atomic Scientists, 67(1), 64-73.
Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Nuclear sharing: Tyskland. https://slmk.org/nyheter/nuclear-sharing-tyskland/
[20231122]
Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Nuclear sharing: Turkiet.
https://slmk.org/nyheter/nuclear-sharing-turkiet/ [20231122]
28 Nato (2022). NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/
pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf
Learn about newclear weapons (2023). Nato. https://learnaboutnukes.com/policy/nato/ [20231122]
29 Bulletin of the Atomic Scientists (2022). Germany’s nuclear weapons policy and the war: Money for nukes, words for
disarmament. https://thebulletin.org/2022/10/germanys-nuclear-weapons-policy-and-the-war-money-for-nukes-words-for-
disarmament/ [20231128]
30 Norris & Kristensen (2011). US tactical nuclear weapons in Europe, 2011. Bulletin of the Atomic Scientists, 67(1), 64-73.
VÄRDLAND
Belgien
Italien
SEDAN NÄR?
1963
1955
VILKEN FLYGBAS?
Kleine-Brogel
Aviano & Ghedi
Nederländerna
Turkiet
1960-talet
1950-talet
Volkel
Incirlik
Tyskland
1950-taletBüchel
5554SVERIGE I NATO - KAPITEL 7
Det finns flera exempel, till exempel från Belgien, Italien och Tyskland, som lyfter bristen på
insyn och i vissa fall även demokratisk förankring vad gäller nuclear sharing arrangements. Bel
gien antog 1962 en lag som möjliggjorde för Natostyrkor att stationeras på belgiskt territorium,
och som gav regeringen befogenhet att ingå bilaterala avtal utan parlamentets godkännande.
I samband med detta ville det belgiska parlamentet inkludera en artikel om att förbjuda utpla
cering av kärnvapen. Artikeln ströks då utrikesministern försäkrade att regeringen ändå aldrig
skulle tillåta kärnvapen i Belgien. Senare visade det sig att regeringen hade kringgått parlamentet
och 1963 placerades amerikanska kärnvapen i Belgien.
31
Beslutet var sannolikt redan fattat när
utrikesministern försäkrade parlamentet om att så inte skulle ske.
Under 50talet växte en opinion mot kärnvapen fram i Italien som stärktes ytterligare
under 60 och 70talet. Kärnvapenavskräckning hade inte stöd av befolkningen. När amerikanska
kärnvapen placerades i Italien gjorde regeringen det i skymundan utan befolkningens vetskap,
och även utan parlamentets insyn om vad avtalet med USA innehöll.
32
Opinionen mot USA:s
kärnvapen är fortsatt stark i Italien. Enligt en opinionsundersökning från 2020 vill 74% av italie
narna att kärnvapnen ska avlägsnas från Italien.
33
I mars 2010 röstade Tysklands parlament igenom en resolution om att arbeta för att de
amerikanska kärnvapnen på tyskt territorium skulle dras tillbaka.
34
Att Natos strategiska koncept
senare samma år för första gången fastställde att Nato är en kärnvapenallians anses vara en reak
tion på detta.
35
Det fick avsedd effekt och gjorde det svårare att driva frågan både i Tyskland och
på andra ställen, och än idag finns kärnvapnen i Tyskland kvar.
36
Tidigare fanns amerikanska kärnvapen utplacerade i Danmark (Grönland), Grek
land, Island, Kanada och Storbritannien. Enligt uppgifter ska de sista kärnvapnen i Grekland
ha avlägsnats 2001, detta har aldrig bekräftats av USA och exakt orsak till avlägsnandet har inte
angivits.
37
I Grekland finns baserna kvar för beredskap att snabbt ta emot kärnvapen om behov
uppstår.
38
I Kanada avlägsnades de amerikanska kärnvapnen 1984 efter att Kanadas dåvarande
premiärminister drivit på för detta under lång tid.
39
Det uttrycktes oro att detta skulle påverka
31 Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Nuclear sharing: Belgien. https://slmk.org/nyheter/nuclear-sharing-belgien/
[20231122]
32 Evangelista (2011). "Atomic Ambivalence: Italy's Evolving Attitude to Nuclear Weapons". Giacomello et al. (red.) Italy's
Foreign Policy in the Twenty-first Century: The New Assertiveness of an Aspiring Middle Power. Lanham: Lexington Books.
115–134.
33 ICAN (2023). Italy. https://www.icanw.org/italy [20231122]
34 Deutsche Welle (2020). US set to upgrade its nukes in Germany. https://www.dw.com/en/us-set-to-upgrade-controversi-
al-nukes-stationed-in-germany/a-52855886 [20231122]
35 Egeland (2020). Spreading the burden: How NATO became a ‘nuclear’alliance. Diplomacy & statecraft, 31(1), 143-167.
36 Deutsche Welle (2020). US set to upgrade its nukes in Germany. https://www.dw.com/en/us-set-to-upgrade-controversi-
al-nukes-stationed-in-germany/a-52855886 [20231122]
37 ICAN (2023). Greece. https://www.icanw.org/greece [20231122]
Nuclear Threat Initiative (2020). U.S. Has Removed All Nukes From Greece, Study Says. https://web.archive.org/
web/20200211174525/https://www.nti.org/gsn/article/us-has-removed-all-nukes-from-greece-study-says/ [20231122]
38 Federation of American Scientists (2022). NATO Steadfast Noon Exercise And Nuclear Modernization In Europe.
https://fas.org/publication/steadfast-noon-exercise-and-nuclear-modernization [20231201]
39 The New York Times (1982). Canada to allow U.S. to test cruise missiles. https://www.nytimes.com/1982/04/11/world/
canada-to-allow-us-to-test-cruise-missiles.html [20231122]
Kanadas relation till USA på ett negativt sätt.
40
Det finns således ett flertal utmaningar och hinder
för att avlägsna amerikanska kärnvapen från sitt territorium när de väl är på plats, även om det
uppenbarligen är möjligt, om det finns politisk vilja. I tillägg till detta pågår det 2023 en diskus
sion om och förberedelser för att åter placera amerikanska kärnvapen i Storbritannien.
41
Måste Natomedlemmar tillåta kärnvapen på
sitt territorium?
Flera Natoländer har policies eller lagstiftning mot kärnvapen på sina territorier. Omfattning
och utformning av dessa skiljer sig åt. Danmark har sedan 1957 haft en policy som förbjuder
kärnvapen på danskt territorium under fredstid. Policyn hindrade dock inte Danmark från att ha
amerikanska kärnvapen placerade på Grönland 19581965.
42
Norges policy finns nedskriven och
bekräftad senast 2017 medan Danmarks policy antogs 1957 och har gällt sedan dess.
43
Island har
en policy som även gäller i krigstid.
44
Finland och Litauen har gått längre och har lagstiftning mot
att kärnvapen får placeras på deras territorium i både freds och krigstid.
45
Spanien har också
en lagstiftning mot kärnvapen på sitt territorium men det är inte helt tydligt om detta omfattar
enbart Spaniens invånare eller också staten, de har åtminstone som minimum en policy mot
utplacering av kärnvapen i fredstid.
46
1984 släpptes en lista över Natoländer som kunde ta emot
amerikanska kärnvapen i en krigssituation. Island var med på listan och krävde då amerikansk
försäkran om att kärnvapen inte skulle placeras på isländskt territorium utan Islands medgi
vande. Detta eftersom amerikansk militär genom ett bilateralt avtal med Island har tillgång till
isländskt territorium och bland annat kan lagra amerikanskt krigsmateriel på Island.
47
Dessa
exempel visar att det är fullt möjligt att sätta gränser för kärnvapen på sitt territorium som Nato
medlem och att det är fritt att utforma det som varje stat önskar.
Huruvida Sverige tillåter kärnvapen på svenskt territorium är således ett suveränt,
nationellt beslut. Sverige har tidigare tagit ställning mot att kärnvapen ska få föras in i Sverige
genom tidigare regeringars och ministrars uttalanden att kärnvapen på svenskt territorium inte
40 Brunet (2019). Unhelpful Fixer? Canada, the Euromissile Crisis, and Pierre Trudeau's Peace Initiative, 1983–1984. The
International History Review, 41(6), 1145-1167.
41 Federation of American Scientists (2023). Increasing evidence that the US Air Force ́s nuclear mission may be returning to
UK soil. https://fas.org/publication/increasing-evidence-that-the-us-air-forces-nuclear-mission-may-be-returning-to-uk-soil/
[20231122]
42 Fuhrmann & Sechser (2014). Nuclear Strategy, Nonproliferation, and the Causes of Foreign Nuclear Deployments. The
Journal of Conflict Resolution, 58(3), 455–480.
43 Norwegian Ministry of Foreign Affairs (2017). Setting the course for Norwegian foreign and security policy. https://www.
regjeringen.no/contentassets/0688496c2b764f029955cc6e2f27799c/en-gb/pdfs/stm201620170036000engpdfs.pdf
Erästö (2023). The Role of Umbrella States in the Global Nuclear Order. Sipri.
44 Erästö (2023). The Role of Umbrella States in the Global Nuclear Order. Sipri.
45 Lär om kärnvapen (2023). Nato. https://laromkarnvapen.se/politik/nato/ [20231122]
46 Ministerio de Justicia (2016). Criminal code. https://www.mjusticia.gob.es/es/AreaTematica/DocumentacionPublicacio-
nes/Documents/Criminal_Code_2016.pdf
Nuclear Umbrella Arrangements and the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (2018). International Human Rights
Clinic.
47 Ingimundarson (2022). Unarmed sovereignty versus foreign base rights: enforcing the US-Icelandic defence agreement
1951–2021. The International History Review, 44(1), 73-91, 84.
5756SVERIGE I NATO - KAPITEL 7
är aktuellt. Bland annat skrev Sten Tolgfors, tidigare försvarsminister, i en skriftlig fråga 2008 att
”Det är inte förenligt med bestämmelserna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet att utan
tillstånd föra in atomdrivna eller kärnvapenbestyckade fartyg på svenskt territorium”.
48
2016
skrev den dåvarande socialdemokratiska regeringen i en proposition om samförståndsavtal med
Nato att ”Kärnvapen får inte placeras på svenskt territorium”.
49
Att kärnvapen inte får placeras på
svenskt territorium motiveras i propositionen med hänsyn till Sveriges decennier långa position
om att sådana vapen inte får föras in i Sverige.
50
Denna position verkar dock ha svängt på senare
tid, och det kraftigt. I ett brev från dåvarande utrikesminister Ann Linde till Jens Stoltenberg i juli
2022 skriver hon att Sverige är berett att sätta in militära styrkor för ”alla alliansens uppdrag” och
”accepterar kärnvapnens avgörande roll”.
51
I november 2022 sa överbefälhavare Micael Bydén att
Sverige inte ska ha några förbehåll om kärnvapen på svenskt territorium.
52
Försvarsberedningen
har också uttalat att Sverige, genom sin Natoansökan, ställer sig bakom Natos kärnvapendoktrin
och att ett svenskt Natomedlemskap också innebär ett åtagande till Natos kärnvapenstrategi.
53
Hur och på vilka sätt Sverige kommer att förhålla sig till, och bidra till, Natos kärnvapendoktrin
är otydligt och behöver klargöras.
Kärnvapen på svenskt territorium?
I den proposition om Sveriges medlemskap i Nato, som röstades igenom i riksdagen i mars 2023,
betonas att Sveriges Natoansökan lämnas in utan förbehåll, men att det inte finns skäl att ha
kärnvapen eller permanenta baser på svenskt territorium i fredstid.
54
Den hållning som antogs,
i och med propositionen om ett svenskt Natomedlemskap, är mycket begränsad i omfattning
och inte lika starkt bindande som lagstiftning. Riksdagens hållning liknar den policy som finns i
Norge och Danmark, mot kärnvapen på eget territorium i fredstid. Vad Sveriges hållning innebär
i praktiken, och vad som gäller när det inte är fredstid, är dock inte tydligt definierat.
I nuläget har ingen av Natos kärnvapenstater uttalat vilja att placera kärnvapen perma
nent i Sverige.
55
Det finns däremot inga garantier mot att sådana förfrågningar eller påtryckning
ar skulle komma i framtiden, i en situation av ökade spänningar eller krig. Miljöpartiet och Vän
sterpartiet är de enda riksdagspartier som anser att en policy inte räcker, och som därför under
2023 har motionerat för att Sverige ska införa ett förbud mot införsel av kärnvapen på svenskt
territorium och att detta också ska gälla i krigstid.
56
Flera företrädare för Socialdemokraterna
48 Skriftlig fråga 2008/09:982 av Peter Rådberg (MP). Kärnvapen på svensk mark.
49 Prop. 2015/16:152. Samförståndsavtal om värdlandsstöd.
50 Prop. 2015/16:152. Samförståndsavtal om värdlandsstöd.
51 Brev från Ann Linde till Jens Stoltenberg den 5 juli 2022. https://www.regeringen.se/contentassets/27aef1765766464886
d678d6db840d98/sveriges-avsiktsforklaring.pdf [20231121]
52 Kajsa Ekström (2022, 1 november). Överbefälhavare Micael Bydén om kärnvapen på svensk mark: ”Inga förbehåll”. SVT
Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/inrikes/forsvarsmakten-haller-presstraff-1 [20231122]
53 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm:
Försvarsdepartementet.
54 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
55 Olsson (2022, 9 november). Fråga-svar: Så fungerar Danmarks och Norges förbehåll mot kärnvapen. SVT Nyheter. https://
www.svt.se/nyheter/inrikes/expert-sa-fungerar-danmark-och-norges-undantag-fran-karnvapen
56 Motion 2022/23:2349. Med anledning av prop. 2022/23:74 Sveriges medlemskap i Nato.
Motion 2022/23:2348. Med anledning av prop. 2022/23:74 Sveriges medlemskap i Nato.
motionerade 2021 om ett förbud mot införsel av kärnvapen i Sverige.
57
När propositionen om
ett svenskt Natomedlemskap röstades igenom i mars 2023 lämnade Socialdemokraterna dock
inga följdmotioner om detta. En lagstiftning om förbud mot kärnvapen på svenskt territorium
är ett sätt att minska spänningar och således även riskerna för att kärnvapen används. De argu
ment som framförts för att anta ett kärnvapenförbud är bland annat att ett svenskt förbud skulle
minska risken att Sverige blir en måltavla för kärnvapen och att det finns en stor folkopinion mot
kärnvapen.
58
Natos avskräckande arbete handlar bland annat om militär närvaro och de senaste
åren har amerikanska kärnvapenbestyckade ubåtar blivit alltmer vanligt förekommande i Euro
pa.
59
Under de senaste åren har även amerikanska bombflygplan med kärnvapenkapacitet, av
modellen B52, övat i svenskt luftrum.
60
En fråga är om den hållning som antogs i riksdagen mars
2023 även gäller införsel och transport inom allt svenskt territorium, alltså också luftrum och
territorialvatten. För att klargöra vad som gäller skulle det behöva uttryckas tydligt i en policy
eller lag. Norges policy, om att inte ha kärnvapen i Norge i fredstid, innefattar till exempel att
utländska militärfartyg som bär kärnvapen inte får lägga till i norska hamnar, även om Norge inte
ställer frågor om vad som finns ombord, utan uttrycker att de litar på att gäster följer den norska
policyn.
61
Vad gäller när det inte längre är fredstid?
Ytterligare en begränsning med Sveriges hållning till frågan är att den, liksom Danmarks och
Norges, men till skillnad från Island vars policy gäller i alla situationer, endast gäller i fredstid.
62
Det är otydligt vad Sveriges position är kring kärnvapen på svenskt territorium när det inte är
fredstid; om det per automatik kan placeras kärnvapen då eller om ytterligare beslut måste tas,
och i så fall vem som har mandat att fatta dessa.
I propositionen om ett svenskt Natomedlemskap gjordes lagändringar som möjliggör
för regeringen att besluta om att ta emot militärt stöd av Nato, eller ett Natoland, under krig eller
i krigsfara. Detsamma gäller för att hindra kränkningar av svenskt territorium i fred och i krig.
63
Det är regeringen som bedömer situationen, om Sverige är utsatt för väpnat angrepp samt om
Sverige befinner sig i krig eller krigsfara.
64
Vad exakt krigsfara är finns det ingen definition av.
Ett annat stort frågetecken handlar om huruvida regeringen i dessa fall behöver få riksdagens
godkännande för att placera eller motta kärnvapen på svenskt territorium. När propositionen
röstades igenom sa Socialdemokraternas utrikespolitiska talesperson Morgan Johansson under
en interpellationsdebatt att: ”en framtida regering måste gå tillbaka till riksdagen om man tänker
57 Motion 2021/22:3341. Förbud mot införsel av kärnvapen.
58 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten, 96. 2.uppl. Lund: Studentlitteratur.
59 Föreläsning av Hans Kristensen. Director, Nuclear Information Project på Federation of American Scientists. Uppsala
universitet den 12 juni 2023.
60 Olsson (2022, 9 november). Fråga-svar: Så fungerar Danmarks och Norges förbehåll mot kärnvapen. SVT Nyheter. https://
www.svt.se/nyheter/inrikes/expert-sa-fungerar-danmark-och-norges-undantag-fran-karnvapen
61 Erästö (2023). The Role of Umbrella States in the Global Nuclear Order. Sipri.
62 Erästö (2023). The Role of Umbrella States in the Global Nuclear Order. Sipri.
63 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
64 E-post från rättssakkunnig på Försvarsdepartementet.
5958SVERIGE I NATO - KAPITEL 7
ompröva den hållning som vi nu riksdagsfäster”.
65
Riksdagspartierna har dessutom olika tolkning
ar kring huruvida regeringen har befogenhet att ensamma besluta om att motta kärnvapen i en
krigssituation. Det finns både de som gjort tolkningen att riksdagen behöver besluta om detta,
och de som menar att det bör vara upp till regeringen att besluta om vilken typ av militärt stöd
som mottas.
66
Att en sådan viktig fråga ligger öppet för tolkning är oroväckande och detta måste
klargöras.
KAPITEL 7 - SLUTSATSER
Kärnvapen i Sverige?
NATOS STRATEGI OM NUCLEAR SHARING innebär i dagsläget att cirka 100 amerikanska kärn
vapen är utplacerade i fem Natoländer. Idag finns ingen förväntan på att kärnvapen ska
ut placeras i Sverige, från något av Natos kärnvapenländer.
I SAMBAND MED ANTAGANDET AV PROPOSITIONEN om svenskt Natomedlemskap i mars 2023
framfördes hållningen att kärnvapen inte förväntas utplaceras i Sverige. Den är dock ytterst
begränsad. Inte bara för att det är en hållning och inte lagstiftning, utan också då den saknar
viktiga definitioner och beslutspunkter. En otydlighet är om regeringen har egen befogenhet
att besluta om att ta emot kärnvapen på svenskt territorium i en krigs eller krissituation utan
riksdagens godkännande. En annan otydlighet handlar om vad och vem som definierar krig
och krigsfara, och således när en svensk hållning om att inte ha kärnvapen på svenskt terri
torium i fredstid slutar gälla. Idag verkar det vara upp till tolkning, vilket gör det svårt att veta
hur Sveriges hållning utvecklas över tid beroende på vilket eller vilka partier som innehar re
geringsmakten. En riksdagshållning eller policy utesluter inte att kärnvapen kan föras in eller
placeras på svenskt territorium. I det fall kärnvapen skulle placeras på svenskt territorium
skulle det vara ett brott mot Sveriges åtagande gentemot Ickespridningsavtalet (NPT) då det i
dess artikel II är förbjudet att ta emot kärnladdningar.
DET ÄR FULLT MÖJLIGT ATT SOM NATOLAND välja att förbjuda såväl utplacering som införsel och
transport av kärnvapen på landets territorium i både freds och krigstid, kapitlet visar flera
sådana exempel.
65 Sveriges Riksdag (2023). Debatt om förslag, Sveriges medlemskap i Nato. https://www.riksdagen.se/sv/webb-tv/video/
debatt-om-forslag/sveriges-medlemskap-i-nato_ha01uu16/?pos=5851 [20231122]
66 Möten och kontakt med flera riksdagspartier ( L, M, MP, S, V), hösten 2023.
KAPITEL 8
UTLÄNDSKA BASER OCH TILLGÅNG TILL
SVENSKT TERRITORIUM
I den proposition om ett svenskt Natomedlemskap, som röstades igenom i Sveriges
riksdag i mars 2023, betonas alltså att det inte finns skäl att ha varken kärnvapen
eller utländska militärbaser på svenskt territorium i fredstid.
1
I rapporten Allvars-
tid, som Försvarsberedningen lämnade till regeringen 19 juni 2023, nämns dock att
Sverige förväntas kunna upplåta territorium, bland annat genom att utgöra ett så
kallat uppmarsch- och basområde för allierade mark-, sjö- och flygstridskrafter.
2
Det väcker frågor om hur, och på vilket sätt, utländsk militär vid ett medlemskap i
Nato kan komma att få tillgång till svenskt territorium. Frågan om kärnvapen och
utländska militärbaser nämns ofta i samma kontext men det finns ett behov av
att utreda frågorna separat. Det handlar också om hur ett Natomedlemskap kan
påverka frågan om närvaro av utländsk militär, vilka lagar som gäller och vad som
händer med svenskt territorium i en krigssituation där artikel 5 aktiveras.
Natomedlemmar med utländska militärbaser
Nato har idag militär närvaro i ett stort antal medlemsländer. Närvaron kan bestå både av Nato
styrkor, som leds av Nato, och av amerikanska styrkor en närvaro som regleras i bilaterala
avtal. Alliansen har, som tas upp i kapitel 2 ”Hur är Nato uppbyggt?”, inga egna styrkor utan de
Natostyrkor som finns är sammansatta av de soldater medlemsländerna väljer att ställa till Natos
förfogande. 2022 beräknades Polen till exempel ha 1200 ”Natosoldater” och 5700 amerikanska
soldater på sitt territorium.
3
Frågan om utländsk närvaro och militärbaser handlar främst om
utländska – framför allt amerikanska soldater vid flott och flygbaser och utplacering av olika
typer av krigsmateriel, såsom missilsystem, ammunition eller stridsfordon. Fem Natoländer:
Belgien, Italien, Nederländerna, Turkiet och Tyskland, har avtal om utplacering av amerikanska
kärnvapen på dess territorier, så kallade nuclear sharing arrangements med USA, vilket har redo
gjorts för i kapitel 7 ”Kärnvapen på svenskt territorium”.
Det finns allt fler bilaterala militäravtal i världen, och det har skett en tydlig ökning av
dessa sedan 1990talets början.
4
De Natoländer som har amerikanska baser på sitt territorium
har även bilaterala avtal med USA, vilket sker utanför Nato rent juridiskt men är tätt sammanlän
kat till Nato.
5
USA har en rad bilaterala avtal med olika Natoländer gällande amerikansk militär
1 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
2 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm: Förs-
varsdepartementet.
3 Picheta & Pettersson (2022, 10 februari). Here’s where Alliance forces are deployed across Eastern Europe. CNN.
https://edition.cnn.com/2022/02/10/europe/nato-troops-eastern-europe-map-intl-cmd/index.html [20231204]
4 Kinne (2018). Defense Cooperation Agreements and the Emergence of a Global Security Network. International Organi-
zation, 72(4), 799-837.
5 Niclas Vent (2023, 1 november). Avtal öppnar svenska militärbaser för USA. Aftonbladet. https://www.aftonbladet.se/
nyheter/a/xg0eB8/avtal-oppnar-svenska-militarbaser-for-usa [20231204]
6160SVERIGE I NATO - KAPITEL 8
närvaro vid, och tillgång till baser på landet i frågas territorium. Avtalen kallas Defence Coopera-
tion Agreements (DCA) och finns i nuläget slutna mellan USA och bland annat Natoländerna
Estland, Lettland och Litauen. 2023 förhandlar Danmark, Finland och Sverige om liknande avtal.
Sveriges avtal blev klart i slutet av 2023 men behandlas av riksdagen först 2024.
6
Ett stort antal av Natos medlemsländer har närvaro av Nato och utländska styrkor på
sitt territorium. I östra Europa är försvaret framskjutet mot gränsen till Ryssland och det är större
militär närvaro där än i västra Europa. Många av de östeuropeiska länderna har militär närvaro i
form av utplace rade missilsystem och Natobaser med styrkor sammansatta av soldater från flera
olika Natoländer.
7
Eftersom Sverige, precis som Finland, ligger geografiskt nära Ryssland och har
en mycket lång kust mot Östersjön, kan det tänkas att Nato och USA kan se ett värde i en omfat
tande militär närvaro i Sverige, i likhet med de östeuropeiska länder som gränsar till Ryssland.
Utländska baser i Sverige?
Varje Natomedlem har nationell beslutanderätt över vilka utländska baser och styrkor som ska
finnas på det egna territoriet. I samband med att Norge och Danmark blev medlemmar i Nato
valde de att begränsa sitt engagemang såtillvida att varken kärnvapen eller permanent utplace
ring av konventionella styrkor tilläts på ländernas territorium i fredstid. Undantaget är Thule Air
Base på Grönland. Vid ett medlemskap har Sverige möjlighet att fatta ett liknande beslut.
8
Magdalena Andersson, som var statsminister när Natoansökan lämnades in, anförde
att Sverige i likhet med Danmark och Norge bör deklarera att Sverige inte ska ha kärnvapen eller
permanenta baser på svenskt territorium, men att Sveriges ansökan om medlemskap i Nato läm
nas in utan förbehåll.
9
Regeringen Kristersson säger att det inte finns skäl för att ha kärnvapen el
ler permanenta baser på svenskt territorium i fredstid.
10
Det är också den hållning som röstades
igenom i Sveriges riksdag i mars 2023.
11
Vid sidan av det har Liberalerna uttryckt att de är positivt
inställda till utländska baser i Sverige, även i fredstid, och menar att det vid ett Natomedlemskap
är likställt med svenska baser eftersom ett medlemskap i Nato innebär att Sverige blir en del av
Natos kollektiva försvar.
12
Miljöpartiet och Vänsterpartiet är emot utländska baser i Sverige och
vill införa nationell lagstiftning mot detta.
13
6 Nytt avtal ska ge USA tillgång till militärbaser i Sverige (2023, 23 oktober). Dagens Nyheter.
https://www.dn.se/sverige/nytt-avtal-ska-ge-usa-tillgang-till-militarbaser-i-sverige/ [20231204]
Regeringskansliet (2023). Avtal om försvarssamarbete med USA undertecknat. https://www.regeringen.se/pressmeddelan-
den/2023/12/avtal-om-forsvarssamarbete-med-usa-undertecknat/ [20231206]
7 Henry Foy (2022, 6 april). Military briefing: Nato’s ‘eyes in the sky’ keep watch as Ukraine war rages. Financial Times.
https://www.ft.com/content/2c7340bc-3f45-4948-b878-2d1d490ab94b [20231204]
Picheta & Pettersson (2022, 10 februari). Here’s where Alliance forces are deployed across Eastern Europe. CNN. https://edi-
tion.cnn.com/2022/02/10/europe/nato-troops-eastern-europe-map-intl-cmd/index.html [20231204]
8 FOI (2022). Så fungerar Nato. https://www.foi.se/nyheter-och-press/nyheter/2022-05-11-sa-fungerar-nato.html [20231101]
9 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
10 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
11 Prop. 2022/23:74. Sveriges medlemskap i Nato.
12 Lova Olsson (2023, 3 september). Liberalerna säger ja till permanenta Nato-baser i Sverige. Sveriges Radio.
https://sveriges radio.se/artikel/liberalerna-sager-ja-till-permanenta-nato-baser-i-sverige [20231204]
13 Möten med politiker från L, M, MP, S, V
Precis som med Sveriges hållning om att inte ha kärnvapen på svenskt territorium, gäller håll
ningen om att inte ha utländska baser i Sverige endast i fredstid. Det är ovisst vad Sveriges posi
tion angående utländska baser är när det inte är fredstid, samt vilka befogenheter regeringen
har när det är krig eller krigsfara. I propositionen om ett svenskt Natomedlemskap gjordes lag
ändringar som möjliggör för regeringen att besluta om att ta emot militärt stöd av Nato, eller ett
Natoland, under krig eller i krigsfara. Liksom frågan om kärnvapen på svenskt territorium tycks
det, enligt samtal med partiföreträdare, vara en tolkningsfråga huruvida det anses vara ett reger
ingsbeslut eller ett riksdagsbeslut att bestämma om utländska baser på svenskt territorium.
Roterande permanent närvaro av utländsk militär
Island och Norge är två Natoländer som har permanent närvaro av amerikansk militär, men
eftersom den militära personalen roterar brukar länderna argumentera för att det inte är att
betrakta som permanenta baser. Det finns ingenting i Natostadgarna om rättigheter till militär
baser på medlemsstaternas territorium utan det är upp till varje land. Nato har inte heller rätt att
hindra medlemsstater från att ingå bilaterala militäravtal om det skulle vara aktuellt. I och med
det bilaterala avtalet mellan Island och USA 1951 fick USA exklusiv tillgång till Islands territori
um.
14
Även om avtalet är bilateralt är det nära kopplat till Nato och det framgår tydligt i avtalet att
det upprättats å Natos vägnar för att kunna skydda inte bara Island utan även Nato i stort.
15
1984 släpptes en lista över Natoländer som kunde ta emot amerikanska kärnvapen i en
krigssituation. Island var med på listan vilket skapade politisk debatt i landet och Islands utri
kesminister krävde amerikansk försäkran om att kärnvapen inte skulle placeras på Island utan
dess medgivande. USA hade tomma förråd för kärnvapenförvar i landet och farhågan var att det
inte skulle gå att stoppa USA från att använda isländskt territorium för utplacering i händelse av
krig.
16
USA accepterade detta, trots att de tidigare inte velat ge sådana försäkringar.
I Islands och USAs bilaterala avtal framgår tydligt att det är upp till den isländska reger
ingen att avgöra på vilket sätt och i vilken utsträckning amerikansk närvaro ska tillåtas.
17
Island är
det enda landet i Nato utan egen militärmakt och därför har Nato och försvarsavtalet med USA
fått särskilt stor försvarspolitisk betydelse.
18
Att Island inte har egen försvarsmakt gör att Island
har svårare att ha full kontroll och insyn över vilka styrkor som är stationerade på ön, jämfört med
exempelvis Natoländer som ger tillgång till redan befintliga, nationella militärbaser.
19
År 2006
14 Ingimundarson (2022). Unarmed sovereignty versus foreign base rights: enforcing the US-Icelandic defence agreement
1951–2021. The International History Review, 44(1), 73-91,. 78-87.
15 No. 110/1951. Act giving legal effect to the Defence Agreement between Iceland and the United States and on the
legal status of US Forces and properties. https://www.government.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=1419e84c-c33a-11e9-9446-
005056bc530c
16 Ingimundarson (2022). Unarmed sovereignty versus foreign base rights: enforcing the US-Icelandic defence agreement
1951–2021. The International History Review, 44(1), 73-91, 84.
17 No. 110/1951. Act giving legal effect to the Defence Agreement between Iceland and the United States and on the
legal status of US Forces and properties. https://www.government.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=1419e84c-c33a-11e9-9446-
005056bc530c
18 Iceland Monitor (2023). An Icelandic army is not on the agenda. https://icelandmonitor.mbl.is/news/news/2023/03/07/
an_icelandic_army_is_not_on_the_agenda/ [20231204]
19 Ingimundarson (2022). Unarmed sovereignty versus foreign base rights: enforcing the US-Icelandic defence agreement
1951–2021. The International History Review, 44(1), 73-91, 75.
6362SVERIGE I NATO - KAPITEL 8
slöt Island och USA en gemensam överenskommelse om att amerikanska trupper skulle dra sig
tillbaka från Island till förmån för en mer mobil närvaro.
20
Till följd av ett förändrat och upptrappat
säkerhetsläge skrevs dock 2016 en tilläggsdeklaration som fastställer att isländskt territorium och
faciliteter får användas av USA samt övriga Natoländer för att försvara Island och Natoområdet.
21
Norges avtal med USA är nyare och 2021 tecknades ett nytt tilläggsavtal som möjliggör
etableringen av fyra amerikanska försvarsanläggningar på norsk mark. Avtalet ger USA tillåtelse att
införa och förvara utrustning och militär personal i Norge. Avtalet ger också USA rätt att tillämpa
amerikansk lag, bland annat gäller amerikansk lag för de amerikanska soldater som vistas i Norge.
22
Utländsk militär i Sverige?
I december 2023 undertecknade Sverige och USA ett bilateralt militäravtal, ett så kallat Defence
Cooperation Agreement (DCA), som innebär att USA får tillgång till 17 svenska anläggningar och
områden samt möjlighet att förhandslagra militär utrustning i Sverige. Även om avtalet är bilate
ralt, mellan USA och Sverige, så öppnar det också upp för närmare samarbete inom Nato. Avtalet
behöver godkännas med tre fjärdedelars riksdagsmajoritet för att kunna träda i kraft och reger
ingen beräknar att avtalet kan implementeras i slutet av 2024.
23
I maj 2016 undertecknade Sverige
och USA en gemensam avsiktsförklaring om fördjupat bilateralt försvarssamarbete. Kontakter om
ett militäravtal påbörjades när Socialdemokraterna satt i regeringsställning och innan Natoansö
kan hade skickats in.
24
I det liknande avtalet mellan Norge och USA finns inskrivet att Norge inte accepterar
förhandslagring av kärnvapen på sitt territorium, en klausul som inte ingår i Sveriges avtal med
USA. Försvarsminister Pål Jonson menade i december 2023 att ett förbehåll mot kärnvapenlag
ring och övning inte behöver skrivas in i avtalet och sa att ”Den svenska positionen är mycket
välkänd utav USA och vi har förmedlat den också. Det finns inga förväntningar från amerikansk
sida och det finns heller inga behov från svensk sida beträffande detta”.
25
I Försvarsberedningens rapport Allvarstid från 2023 nämns att ”Sverige förväntas kunna
upplåta territorium, bland annat genom att utgöra ett uppmarsch och basområde för allierade
mark, sjö och flygstridskrafter samt tillhandahålla försörjnings och transiteringsområden för
20 Gemensam överenskommelse mellan USA:s regering och Islands regering (2006). Joint Understanding.
https://www.government.is/library/01-Ministries/Ministry-for-Foreign-Affairs/Joint_Understanding.pdf [20231204]
21 Gemensam överenskommelse mellan USA:s regering och Islands regering (2016). Joint declaration. https://www.stjornar-
radid.is/library/04-Raduneytin/Utanrikisraduneytid/PDF-skjol/Joint-Declaration--Signed-.PDF [20231204]
22 Gemensam överenskommelse mellan USA:s regering och Norges regering (2021). Supplementary defence cooperation
agreement. https://www.regjeringen.no/contentassets/077c7bbef47a4ea4bc756b1703ea9c9d/avtaltetekst-sdca-engelsk.pdf
[20231204]
23 Regeringskansliet (2023). Avtal om försvarssamarbete med USA undertecknat. https://www.regeringen.se/pressmeddelan-
den/2023/12/avtal-om-forsvarssamarbete-med-usa-undertecknat/ [20231206]
24 Nytt avtal ska ge USA tillgång till militärbaser i Sverige (2023, 23 oktober). Dagens Nyheter. https://www.dn.se/sverige/
nytt-avtal-ska-ge-usa-tillgang-till-militarbaser-i-sverige/ [20231204]
Regeringskansliet (2023). Sverige och USA har påbörjat förhandlingar om avtal om fördjupat försvarssamarbete. https://reger-
ingen.se/pressmeddelanden/2023/01/sverige-och-usa-har-paborjat-forhandlingar-om-avtal-om-fordjupat-forsvarssamarbete/
[20231204]
25 Karin Eriksson (2023, 6 december). Sverige har undertecknat avtalet om militärbaser med USA – ”mycket djupt samar-
bete”. Dagens Nyheter. https://www.dn.se/varlden/avtal-om-fordjupat-forsvarssamarbete-med-usa-undertecknat/ [20231206]
allierades styrkor”.
26
Förberedelser för detta har också påbörjats, exempelvis vad gäller utbygg
nad av järnvägar för att kunna tillgodose att transporter fungerar.
27
De militära styrkor Nato har
till sitt förfogande är, som tidigare nämnts, de styrkor som medlemsländerna väljer att lämna
över. Natomedlemmar kan välja att låta olika stora delar av sina militära förband styras direkt av
Natos generaler, alltifrån att till exempel endast överlåta flygstyrkor som vaktar gränsen till att
överlåta hela försvaret. I juli 2023 öppnade försvarsminister Pål Jonson för att det för Sveriges del
kan handla om att överlåta en stor del av försvarets enheter till Natos förfogande.
28
Vilken lagstiftning gäller för utländsk militär på
svensk mark?
När Sverige tillträdde det så kallade värdlandsavtalet med Nato år 2016 gjordes förbehåll för
användning av andra länders lagar på svenskt territorium, eftersom det inte ansågs finnas några
behov av det.
29
När den svenska Natoansökan skickades in 2022 och frågor kring närvaro av
utländsk militär på svenskt territorium blev mer aktuella gjordes en översikt av rådande lagar
och en rad nya lagförändringar och tillägg presenterades. Sverige ska till exempel tillträda Paris
protokollet, ett avtal som innebär att andra länder ges rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion och
verkställa påföljder på svenskt territorium, det vill säga att andra länders soldater och personal
lyder under sina nationella lagar, inte Sveriges.
I Försvarsberedningens rapport beskrivs föreslagna lagändringar och tillägg bland
annat handla om frågor som amerikansk militär personals rättsliga status, tillgång till baser,
förhandslagring av materiel, skatter och tullar. I promemorian Sveriges tillträde till vissa Natoav-
tal beskrivs att medlemmar från utländska styrkor inte behöver söka om uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd i Sverige och att andra regler än vanligt ska gälla om personer besöker eller flyttar
till Sverige inom ramen för samarbetet.
30
DCAavtalet mellan USA och Sverige, om amerikansk tillgång till svenska militärba
ser, innebär enligt försvarsminister Pål Jonson att amerikanska förband får roterande närvaro i
Sverige. De amerikanska soldaterna som vistas i Sverige ska i huvudsak lyda under amerikansk
lagstiftning.
31
Amerikanska lagar skiljer sig från svenska lagar i vissa avseenden, exempelvis vad
gäller rattonykterhet, droger, prostitution och våldtäkt. Norge har ett liknande avtal med USA
som skapat en del kontroverser, bland annat gällande åtalsrätt då avtalet ger USA rätt att åtala
soldater som begår brott inom norskt territorium även utanför tjänsten.
32
26 Regeringskansliet (2023). Allvarstid: försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023. Ds 2023:19. Stockholm:
Försvarsdepartementet.
27 Andreas Carlson (KD) om Natos krav på svensk järnväg (2023, 18 november). Sveriges Radio. https://sverigesradio.se/
avsnitt/andreas-carlson-kd-om-natos-krav-pa-svensk-jarnvag [20231204]
28 Mats Eriksson (2023, 4 juli). Nato kan få styra över stor del av svenska försvaret. Sveriges Radio. https://sverigesradio.se/
artikel/stor-del-av-svenska-styrkor-kan-stallas-under-nato-befal [20231204]
29 Embassy of Sweden (2022). Sveriges partnerskap med Nato. https://www.swedenabroad.se/es/embajada/brussels-nato/
faq-to-the-embassy/sveriges-partnerskap-med-nato/# [20231129]
30 Regeringskansliet (2023). Sveriges tillträde till vissa Natoavtal. Ds 2023:22. Stockholm: Försvarsdepartementet. 46ff.
31 Nytt avtal ska ge USA tillgång till militärbaser i Sverige (2023, 23 oktober). Dagens Nyheter. https://www.dn.se/sverige/
nytt-avtal-ska-ge-usa-tillgang-till-militarbaser-i-sverige/ [20231204]
32 Niclas Vent (2023, 1 november). Avtal öppnar svenska militärbaser för USA. Aftonbladet. https://www.aftonbladet.se/
nyheter/a/xg0eB8/avtal-oppnar-svenska-militarbaser-for-usa [20231204]
6465SVERIGE I NATO - KAPITEL 8
KAPITEL 9
KAN SVERIGE ARBETA AKTIVT FÖR
NEDRUSTNING SOM NATOMEDLEM?
Sverige har länge setts som en stark aktör för fred, internationell rätt och nedrust-
ning, genom att Sveriges regering historiskt tagit flera initiativ för kärnvapen ned-
rustning.
1
Sverige har också en lång tradition av stark folklig opinion mot kärnvapen.
2
Nato å sin sida är en kärnvapenallians. I Regeringens promemoria om ett svenskt
Natomedlemskap från oktober 2022 framhålls att Sverige även som Natomedlem
kan fortsätta främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik: stå upp
för folkrätt, mänskliga rättigheter och jämställdhet och vara en stark röst för rust-
ningskontroll, nedrustning och icke-spridning.
3
Det här kapitlet redogör för hur den
svenska positionen förändrats redan under processen mot ett Natomedlemskap och
undersöker hur ett medlemskap ytterligare skulle kunna påverka Sveriges nedrust-
ningspolitik och i synnerhet ställningstaganden för kärnvapennedrustning.
Sveriges engagemang för nedrustning
Sverige har en lång tradition av stark opinion och engagemang mot kärnvapen. Olof Palmes Inter
nationella Center genomför regelbundet Sifoundersökningar om det svenska folkets inställning till
FN:s konvention om förbud mot kärnvapen (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW).
Denna undersökning har i flera år i rad visat att runt 80% av den svenska befolkningen vill att Sverige
ska ansluta sig till konventionen.
4
Sverige har också historiskt tagit flera politiska initiativ för ned
rustning. 1961 gjorde Östen Undén, dåvarande utrikesminister, ett uttalande mot kärnvapen som
lades fram av Sverige i FN:s generalförsamling. Uttalandet bidrog till att formulera resolutionen Un
dénplanen som innebar att de stater som inte har kärnvapen förbinder sig till att inte själva tillverka
eller lagra kärnvapen på det egna territoriet, ett fördokument till Ickespridningsavtalet (NPT).
5
Olof
Palme förde också en politik med nedrustningsinitiativ på 1980talet, bland annat med fokus på en
kärnvapenfri zon i Europa.
6
2003 tillsatte Anna Lindh en internationell kommission om massförstö
relsevapen, The Weapons of Mass Destruction Commission, med Hans Blix som ordförande.
7
Sverige
har därtill ratificerat ett antal internationella förbud mot olika vapentyper, såsom konventionerna
om förbud mot klustervapen och antipersonella minor.
8
1 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders Förlag. 36-37.
2 Olof Palmes internationella center (2022). Skriv under kärnvapenförbudet!. https://www.palmecenter.se/skriv-under-karn-
vapenforbudet/ [20231201]
3 Regeringskansliet (2022). Sveriges medlemskap i Nato. Ds 2022:24. Stockholm: Utrikesdepartementet.
4 Olof Palmes internationella center (2022). Skriv under kärnvapenförbudet!. https://www.palmecenter.se/skriv-under-karn-
vapenforbudet/ [20231201]
5 Lär om kärnvapen (2023). Svenska kärnvapenprogrammet. https://laromkarnvapen.se/historia/svenska-karnvapenpro-
grammet/ [20231201]
6 Motion 1981/82:527. Internationell nedrustning.
7 Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 2.uppl. Lund: Celanders Förlag. 36-37.
8 Cluster Munition Coalition (2023). Treaty status. http://www.stopclustermunitions.org/en-gb/the-treaty/treaty-status.aspx
[20231201]
Utrikesminister Anna Lindhs svar på skriftlig fråga 2001/02:619. Om Ottawakonventionen.
Den tidigare lagstiftningen om immunitet och privilegier är på många sätt redan anpassad för
Nato, till följd av tillägg som gjordes 1994 i samband med Sveriges medverkan i Partnerskap för
fred. Därför är de föreslagna tilläggen år 2023 i lagen om immunitet små.
33
Närvaro av utländska
trupper på svenskt territorium väcker dock frågan om hur och på vilket sätt immunitet kan an
vändas, och vad det kan få för följder. I flera andra länder har utländska baser på landets territo
rium visat sig innebära ökat våld och en ökad osäkerhet för kvinnor genom genusbaserat våld,
exploatering och trafficking.
34
KAPITEL 8 - SLUTSATSER
Så kan svenskt territorium användas
ETT SVENSKT NATOMEDLEMSKAP KAN INNEBÄRA att Nato och utländsk militär ges tillgång till
svenskt territorium på flera sätt. Det handlar dels om att det kan komma att bli aktuellt för
Sverige att ha permanenta, utländska baser men också om hur och på vilket sätt Nato och
utländsk militär får använda svenskt territorium för till exempel övning, trupptransporter och
annan närvaro. Huruvida en Natomedlem tillåter utländska baser på sitt territorium är ett
nationellt beslut, och Sveriges hållning är i dagsläget att det inte finns anledning att ha per
manenta baser i fredstid. Samtidigt är Island och Norge exempel på att en policy inte uteslu
ter permanent utländsk närvaro ändå. Vad gäller frågan om utländska baser i Sverige är det,
precis som med frågan om kärnvapen på svenskt territorium, inte heller tydligt vad som gäller
i krigstid och på vilka sätt utländsk militär skulle få använda svenskt territorium.
SVERIGES DEFENCE COOPERATION AGREEMENT (DCA) MED USA INNEBÄR, om det röstas igenom av
riksdagen, att USA ges tillgång till 17 svenska militärbaser och möjlighet att förhandslagra mi
litär utrustning i Sverige. Det föreslagna avtalet innehåller inga förbehåll mot lagring av kärn
vapen på svenskt territorium vilket väcker frågan om huruvida kärnvapen kan komma att lag
ras i Sverige, och i vilka situationer det kan handla om. Ytterligare ett frågetecken handlar om
hur svenskt territorium kan komma att användas av Nato och Natoländers trupper i krig om
artikel 5 aktiveras. Det finns indikatorer på att närvaron av utländsk militär kan komma att öka
vid ett Natomedlemskap, särskilt mot bakgrund av att det beskrivits att Sveriges geografiska läge
och då inte minst Östersjön, innebär att svenskt territorium blir ett viktigt uppmarschområde.
33 Regeringskansliet (2023). Sveriges tillträde till vissa Natoavtal. Ds 2023:22. Stockholm: Försvarsdepartementet. 14f.
34 Acheson. (2017). Remote warfare and sexual violence in Djibouti. Report for the Women’s International League for Peace
and Freedom, 27.
6766
Har Sveriges position förändrats sedan beslutet om
ansökan togs?
Den svenska politiken för fred, internationell rätt och nedrustning har redan under ansöknings
tiden genomgått stora förändringar som direkt kan härledas till Sveriges relation till Nato. Ett
tydligt exempel kom hösten 2022 med nyheten att svensk vapenexport beviljas till Natomedlem
men Turkiet.
9
All vapenexport till landet stoppades helt 2019, mot bakgrund av Turkiets militära
invasion i norra Syrien i strid mot folkrätten, samt att Turkiet vid flera tillfällen hotat om att åter
invadera regionen. Beslutet att återigen tillåta vapenexport till Turkiet togs på grund av att Tur
kiet krävt att så skulle ske för att landet skulle godkänna Sveriges Natoansökan. Myndigheten
Inspektionen för strategiska produkter (ISP) som kontrollerar svensk vapenexport, motiverade
beslutet med att Natoansökan i hög grad ansågs stärka de försvars och säkerhetspolitiska skäl
som talar för att bevilja export.
10
Sveriges kärnvapenpolitik har synbart förändrats sedan Natoansökan skickades in.
Sverige var med och förhandlade fram FN:s kärnvapenförbud (TPNW) 2017, vilket sedan trädde i
kraft 2021. Konventionen innebär ett totalförbud mot alla aspekter av kärnvapen med ett omfat
tande regelverk av förbjudna aktiviteter. När avtalet blev klart övervägde regeringen Löfven att
underteckna konventionen. Regeringen Löfven beslutade sedan att inte göra det men att hålla
dörren öppen till efter översynskonferensen av Ickespridningsavtalet 2020. Alltsedan beslutet
togs att ansöka om Natomedlemskap har dörren dock stängts helt, med hänvisning till att avtalet
inte är kompatibelt med ett Natomedlemskap. På det första statspartsmötet för kärnvapenkon
ventionen i juni 2022 deltog Sverige som observatör medan regeringen Kristersson inför det
andra statspartsmötet i november/december 2023 meddelade att de inte skulle närvara, mot
bakgrund av att konventionen inte skulle vara kompatibel med Natoåtaganden.
11
Även om Sve
rige inte skrivit under TPNW har det ett symboliskt värde att delta som observatör eftersom det
stärker förutsättningarna för dialog och för att minska polarisering i frågan om kärnvapenned
rustning, såväl som för att visa att Sverige fortsatt är en röst för nedrustning. Det ger också legiti
mitet till avtalet.
Därtill har Sverige sedan 2014 stått bakom det så kallade humanitära initiativet. Det
är ett ställningstagande som betonar de humanitära konsekvenserna av kärnvapen och som
uttrycker att kärnvapen är ”särskilt inhumana vapen som inte får användas under några omstän
digheter”. Sverige lämnade det humanitära initiativet 2022 med hänvisning till att Sverige inte
längre kunde skriva under på denna formulering då den ansågs gå emot Natos kärnvapendok
trin.
12
Den svenska kärnvapenpolitiken har därmed förändrats fundamentalt redan innan Sve
9 Inspektionen för Strategiska Produkter (2022). Tillstånd för följdleveranser av krigsmateriel till Turkiet.
https://isp.se/nyheter/tillstand-for-foljdleveranser-av-krigsmateriel-till-turkiet/ [20231201]
10 Sverige öppnar för vapenexport till Turkiet (2022, 30 september). SVT Nyheter. https://www.svt.se/nyheter/inrikes/
oppnar-for-vapenexport-till-turkiet [20231201]
11 Skriftlig fråga 2023/24:250 av Laila Naraghi (S), besvarad av Utrikesminister Tobias Billström (M).
12 Joint Humanitarian Statement (2022). X Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of
Nuclear Weapons. https://reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/npt/revcon2022/statements/22Aug_
HINW.pdf [20231201]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 9
rige har blivit medlem i Nato. Framför allt har förändringen skett genom att acceptera kärnvapen
som en del av den svenska säkerhetspolitiska strategin och kärnvapen har gått från att ses som
något farligt, till något säkerhetsskapande. Detta försvårar Sveriges ställningstaganden och möj
ligheter att arbeta för kärnvapennedrustning.
Vad säger riksdagspartierna om möjligheterna till
nedrustning?
Genom samtal med ledamöter från Liberalerna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna
och Vänsterpartiet framkommer olika resonemang vad gäller möjligheterna att arbeta för ned
rustning inom Nato. Representanter från de olika partierna har dels lyft att ett Natomedlemskap
kan försvåra möjligheterna till nedrustningsinitiativ men också att det skulle kunna öppna för
nya möjligheter. Liberalerna menar att ett Natomedlemskap kan stärka Sveriges förutsättningar
att verka för kärnvapennedrustning eftersom det kan ge större möjligheter att förhandla, och
för att nedrustningsinitiativ från alliansen skulle ha större tyngd. Flera partier lyfter också möj
ligheten att inom Nato alliera sig med andra nordiska stater för att tillsammans driva på för
kärnvapennedrustning. Miljöpartiet, som varit emot ett svenskt Natomedlemskap, ser både
för och nackdelar med att vara med i Natos forum för kärnvapenplanering, Nuclear Planning
Group (NPG). Å ena sidan lyfter de att det kan vara positivt att kunna vara en del av besluts
fattandet och på det sättet påverka Nato i en annan riktning, å andra sidan riskerar det att legi
timera kärnvapen. Även Vänsterpartiet lyfter liknande argument, även om partiet är emot Nato,
att en möjlighet med ett medlemskap skulle kunna vara att driva andra värderingar som främjar
nedrustning inom Nato. Samtidigt betonas att Nato inte är den främsta arenan för detta.
13
Natos arbete för nedrustning
I möten på Natos högkvarter beskriver anställda att Nato är en möjlig plattform för nedrust
ningsinitiativ och att även om nedrustning i sig inte är målet, är det ett medel för att nå säkerhet.
Det vidhålls samtidigt att nedrustningsinitiativen behöver formuleras så att de inte strider mot
Natos kärnvapenavskräckning. Vi har försökt reda ut i vilka forum eller organ som nedrust
ningsinitiativ skulle kunna tas och drivas inom Nato. Vid möte med Defence Policy and Planning
Committee (DPPC) på Natos högkvarter i Bryssel lyftes att vapenkontroll och extended nuclear
deterrence, det vill säga att amerikanska kärnvapen utgör skydd även för allierade utan kärn
vapen, är viktiga verktyg för att nå den stabilitet och balans som anses krävas för att avskräcka
fientliga attacker.
14
Det forum i vilket alliansens kärnvapenpolitik främst planeras är Natos
Nuclear Planning Group (NPG). Även om det är frivilligt att vara med i NPG tyder mycket på att
Sverige kommer att delta i forumet, eftersom Sverige går med i Nato utan några förbehåll. NPG
beskrivs framför allt som ett forum för att utvärdera och uppdatera Natos kärnvapenpolicy,
13 Möten med riksdagsledamöter från flera politiska partier (L, M, MP, S, V), 2023.
14 Möte med representant från Defence Policy and Planning Division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023.
6968
i syfte att säker ställa avskräckningsstrategins effektivitet.
15
Nuclear Planning Group (NPG) verkar
med andra ord i nuläget för kärnvapenplanering och avskräckning, snarare än för kärnvapen
nedrustning.
Sedan kalla kriget har de kärnvapen som ställts till förfogande för Natos försvar re
ducerats med över 90%. Samtidigt har Natos kärnvapenpolicy de senaste åren blivit en alltmer
framträdande del av Natos strategi och alliansen uttrycker inga ambitioner om att vilja vara en
ledande aktör för nedrustning. I alliansens strategiska koncept från 2010, och de efterföljande,
fastställs att så länge kärnvapen finns kommer Nato att vara en kärnvapenallians. I det strate
giska konceptet beskrivs att alliansen ska sträva efter ett säkerhetsklimat där kärnvapennedrust
ning är möjligt.
16
I praktiken innebär det att Nato inte ämnar nedrusta några kärnvapen förrän
det finns ett fördelaktigt säkerhetsklimat för alliansens alla medlemsstater. Det skulle i förläng
ningen kunna innebära att Nato inte tänker driva kärnvapennedrustning förrän konventionell
nedrustning (det vill säga nedrustning av vapentyper som inte klassas som massförstörelseva
pen) skett av motståndare som innehar kärnvapen, främst Ryssland och Kina. Natos hållning
till nedrustning och avskräckning skapar genom det ett moment 22. Detta genom att Natos av
skräckningspolitik bidrar till att motverka ett säkerhetsklimat där nedrustning är gynnsamt.
Nato, Icke-spridningsavtalet och FN:s kärnvapenförbud
Ickespridningsavtalet, Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT) trädde i kraft
1970. Avtalet innebär, som beskrivits i Kapitel 7 ”Kärnvapen på svenskt territorium”, att avtalets
fem erkända kärnvapenländer (Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA) inte får över
låta kärnvapen till kärnvapenfria stater eller uppmuntra stater att utveckla kärnvapen, medan
kärnvapenfria stater åtar sig att inte ta emot eller skaffa kärnvapen.
17
Avtalet syftar även till att
främja användning av kärnteknik för fredliga ändamål samt att kärnvapenstaterna ska förhandla
om total nedrustning av existerande arsenaler. Trots avtalets syfte ökar åter antalet kärnvapen
i världen och kärnvapenstaterna moderniserar sina kärnvapenarsenaler.
18
Idag har 191 stater
15 Nato (2022). Nuclear Planning Group (NPG). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm [20231201]
16 Nato (2023). Arms control, disarmament and non-proliferation in NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/to-
pics_48895.htm [20231201]
17 Svenska Läkare mot Kärnvapen (2023). Lär om kärnvapen - Utbildningsmaterial. https://slmk.org/om-karnvapen/lar-om-
karnvapen/ [20231201]
18 Stockholm International Peace Research Institute (2023). Försämrade geopolitiska relationer leder till ökade investeringar
i kärnvapen. https://www.sipri.org/sites/default/files/PR%20WNF%202023%20SWE.pdf [20231205]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 9
anslutit sig till avtalet, även de europeiska Natostater som har amerikanska kärnvapen på sina
territorier.
19
Sedan 2019 verkar Sverige tillsammans med 15 andra ickekärnvapenstater, både
Natostater och alliansfria stater, för att stärka genomförandet av Ickespridningsavtalet (NPT)
genom det så kallade Stockholmsinitiativet. Syftet med Stockholmsinitiativet är att ta konkreta
steg på vägen mot en värld fri från kärnvapen.
20
Initiativet ifrågasätter däremot inte kärnvapenin
nehav eller hot om användning av kärnvapen. Dess stegvisa punkter hänvisar endast till redan
åtagna löften från kärnvapenstaterna om främst transparens och riskreducering.
21
Natoländernas gemensamma hållning är att nedrustning ska ske steg för steg. På flera
översynskonferenser för NPT har Natoländer uttryckt följande steg som del i den processen:
ikraftträdande av det fullständiga provstoppsavtalet, Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT),
diskussioner om förbud mot produktion av klyvbart material som kan användas i kärnvapen
Fissile Material Cut-Off Treaty (FMCT), upprättandet av en zon fri från kärnvapen och andra
massförstörelsevapen i Mellanöstern, samt transparens och förtroendebyggande åtgärder. Så
gott som samtliga förslag har stött på politiskt motstånd inifrån Natos egen medlemskrets. Bland
annat har USA aldrig ratificerat CTBT.
22
Flera Natoländer blockerade också utkomsten av 2015
års översyn av NPT å Israels vägnar på grund av skrivelser om zon fri från kärnvapen och andra
massförstörelsevapen i Mellanöstern.
23
Till skillnad från NPT, som fokuserar på ickespridning, handlar FN:s kärnvapenförbud
(TPNW) om total kärnvapennedrustning och om att stärka normen mot kärnvapen. TPNW för
bjuder alla kärnvapenrelaterade aktiviteter, såsom att utveckla, testa, tillverka, anskaffa, inneha,
lagra, använda eller hota med att använda kärnvapen och att stödja andra länders kärnvapen
program. Vid möte med Natos avdelning för försvarsplanering, Defence policy and planning
committee (DPPC), förklaras Natos hållning handla om att FN:s kärnvapenförbud (TPNW)
under minerar NPT.
24
Det går dock att argumentera för att TPNW uppfyller NPT:s sjätte artikel,
som innebär att parterna är förpliktigade att förhandla ett avtal om fullständig avrustning. De
åtaganden som kärnvapenländerna har förbundit sig till enligt NPT har de länge negligerat,
liksom de slutdokument med handlingsplaner som antagits vid översynskonferenserna.
Därmed ger kärnvapenförbudet tvärtom styrka och trovärdighet till NPT.
25
19 Förenta Nationerna (2023). Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT). https://disarmament.unoda.org/
wmd/nuclear/npt/ [20231201]
20 Regeringskansliet (2022) Nedrustning, icke-spridning och exportkontroll. https://www.regeringen.se/regeringens-politik/
utrikes--och-sakerhetspolitik/nedrustning--ickespridning-och-exportkontroll/ [20231201]
21 Svenska ambassaden (2020). Ministerial meeting of the Stockholm Initiative for Nuclear Disarmament.
https://www.swedenabroad.se/en/embassies/un-geneva/current/news/stockholm-initiative-for-nuclear-disarmament/
[20231201]
22 Kubiak (2021). Reviewing NATO’s Non-proliferation and Disarmament Policy. IAI Papers, 21(4).
23 Acheson (2015). Editorial: Uprising. NPT News in Review, 13(17), 1-2.
24 Möte med representant från Defence Policy and Planning Division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023.
Nato (2017). North Atlantic Council Statement on the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons. https://www.nato.int/cps/
en/natohq/news_146954.htm [20231201]
Nato (2020). North Atlantic Council Statement as the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons Enters Into Force. https://
www.nato.int/cps/en/natohq/news_180087.htm [20231201]
25 Sipri (2019). The NPT and the TPNW: Compatible or conflicting nuclear weapons treaties? https://www.sipri.org/commen-
tary/blog/2019/npt-and-tpnw-compatible-or-conflicting-nuclear-weapons-treaties [20231206]
NATO OCH NEDRUSTNING
Natos arbete kring nedrustning samordnas av Arms Control, Disarmament, and WMD Non-Pro-
liferation Centre (ACDC) som är en del av Natos avdelning Political Affairs and Security Policy
Division. ACDC samordnar de kommittéer som arbetar med vapenkontroll, nedrustning och
ickespridning. Politisk vägledning kring frågor om nedrustning ges genom det Nordatlantiska
rådet (NAC) och militära råd inhämtas från Militärkommittén.
7170
Nato anser att en Natostat inte kan vara part till FN:s kärnvapenförbud (TPNW) och att det är
olämpligt att ens delta som observatör på konventionens statspartsmöten.
26
Nato har också uttalat
att alliansen aldrig kommer att erkänna att TPNW:s bestämmelser är sedvanerättsligt bindande,
det vill säga att konventionens principer kan komma att bli bindande även för stater som inte är
part till konventionen, såsom exempelvis de flesta principerna inom Genèvekonventionerna är.
Flera internationella experter på juridik och folkrätt menar dock att det inte finns några juridiska
hinder att som Nato medlem skriva under konventionen, men att flera avståndstaganden mot Na
tos kärnvapen policies behöver göras.
27
Det finns också flera exempel på andra nedrustningsavtal
som Nato medlemmar ratificerat trots att USA, som den största militärmakten i Nato, inte gjort det,
exempel vis konventionerna om förbud mot klustervapen och förbud mot antipersonella minor.
Inom dessa förbud har så kallade interkompatibilitetsklausuler tagits fram för att säkerställa att mili
tära samarbeten mellan stater som både har anslutit sig och inte anslutit sig kan ske utan att avtalen
bryts.
28
Möjligheten finns att något liknande skulle kunna tas fram i kärnvapenkonventionen eller i
staters implementeringsplaner av avtalet och att Natoländer således skulle kunna ratificera TPNW
som ett viktigt steg mot kärnvapennedrustning. I praktiken är dock svårigheterna många. Detta
bland annat då ett totalförbud mot kärnvapen går emot själva kärnan i Natos kärnvapenstrategi.
Natos policy om att förbli en kärnvapenallians så länge kärnvapen existerar, och att bygga
sin strategi på hot om att använda kärnvapen, strider mot TPNW:s syfte och mål. Det gör det svårt att
politiskt acceptera både Natos kärnvapenavskräckning och TPNW:s förbud mot användning och hot
om användning av kärnvapen. Att ratificera TPNW som Natomedlem skulle därför troligen medföra
betydande politiska utmaningar. För att kunna ratificera TPNW skulle ett medlemsland behöva av
säga sig allt arbete som är kopplat till planering för, eller hot om, att använda kärnvapen. Det skulle
till exempel kunna handla om att inte delta i kärnvapenövningar och att stå utanför Natos kärnvapen
planering. Det är med andra ord stora delar av Natos kärna som Natostater skulle behöva ta avstånd
från. Om det finns politisk vilja finns det dock, även som Natomedlem, alltså juridiska möjligheter att
ratificera TPNW. Inte minst skulle det underlätta om flera Natoländer gick samman för detta mål.
Enskilda Natomedlemmars initiativ till nedrustning
Ingen Natomedlem driver i dagsläget någon individuellt stark nedrustningspolitik, varken inom
eller utanför Natos ramar. I debatten lyfts Norge ofta som ett framgångsexempel och som en Nato
medlem som fortfarande driver nedrustningsfrågor. Norge är dock inte så aktiva i att driva på för
kärnvapennedrustning som det framställs, till exempel bojkottade Norge förhandlingarna om FN:s
kärnvapenförbud (TPNW) 2017 och har därefter konsekvent röstat emot FN:s generalförsamlings
26 Möte med representant från Defence Policy and Planning Division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023. Nato
(2017). North Atlantic Council Statement on the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons. https://www.nato.int/cps/en/na-
tohq/news_146954.htm [20231201]
Nato (2020). North Atlantic Council Statement as the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons Enters Into Force. https://
www.nato.int/cps/en/natohq/news_180087.htm [20231201]
27 Nuclear Umbrella Arrangements and the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (2018). International Human Rights
Clinic.
Norska regeringen (2018). Review of the consequences for Norway of ratifying the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons.
https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/review_tpnw/id2614520/ [20231201]
28 Cluster Munition Coalition (2022). Cluster Munition Monitor 2022. & International Campaign to Ban Landmines (2022).
Landmine Monitor 2022.
SVERIGE I NATO - KAPITEL 9
årliga resolutioner om förbudet, senast under 2022.
29
Förvisso arrangerade landet 2013 den för
sta konferensen om kärnvapnens humanitära effekter, men den handlade inte om att förbjuda
kärnvapen utan var en expertkonferens med stater inbjudna.
Vissa ansträngningar för nedrustning har dock gjorts. Dessa har lyckats såtillvida att
det har skapat diskussion men sällan lett till någon verklig förändring.
30
I slutet av 2000talet var
den folkliga opinionen i Tyskland starkt för att avveckla de amerikanska kärnvapen som är utpla
cerade på tyskt territorium genom så kallade nuclear sharing agreements. 2009 röstade Tysklands
parlament igenom en resolution för att avskaffa kärnvapen från sitt territorium och liknande
diskussioner pågick åren därpå även i Turkiet och Nederländerna.
31
År 2010 fastställdes för första
gången i Natos strategiska koncept att Nato är en kärnvapenallians.
32
Detta sägs vara en reak
tion på att Tyskland ville avskaffa kärnvapen från sitt territorium och att det även diskuterades i
andra värdlandsstater.
33
Än idag är kärnvapnen i Tyskland och i de övriga Natoländerna kvar.
34
Tysklandsexemplet visar att det som Natomedlem kan vara svårt att driva igenom förändring
inom Nato.
Flera Natoländer har på olika vis visat engagemang för TPNW. Belgien, Nederländerna,
Norge och Tyskland, deltog på det första statspartsmötet i Wien 2022. Norge och Tyskland deltog
även på det andra statspartsmötet i New York 2023.
35
På amerikansk inrådan har Natoländer
uppmanats att rösta emot TPNW och att inte delta i förhandlingarna som pågick 2017.
36
Neder
länderna fick dock specialtillstånd och deltog dessutom i förhandlingarna där landet ville få
fram ett avtal som var kompatibelt med Natos avskräckningsideologi, inklusive skrivningen om
att Nato förblir en kärnvapenallians så länge det finns kärnvapen.
37
När den slutliga konventio
nen av TPNW lades fram röstade Nederländerna nej, med hänvisning till att Natomedlemskapet
omöjliggjorde att landet anslöt sig till konventionen som texten är formulerad.
38
I Italien, som är ett av de fem europeiska länder som har amerikanska kärnvapen pla
cerade på sitt territorium, pågick 2023 diskussioner i det italienska parlamentet om avveckling av
amerikanska kärnvapen.
39
Det italienska parlamentet antog 2023 en resolution med åtaganden
29 ICAN (2023). Nuclear weapons Ban Monitor: TPNW is gaining global traction. https://www.icanw.org/nuclear_weapons_
ban_monitor_2023 [20231204]
30 Snyder (1984). The Security Dilemma in Alliance Politics. World Politics, 36(4).
31 Fitzpatrick (2016). Removing Nuclear Weapons from Turkey, Survival, 58(5).
Motion nr 65 i Nederländernas kammare (2012, 20 december). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken (V) en van de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar
2013. https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20121220/gewijzigde_motie_van_het_lid_9/document3/f=/vj64ki5j05zr.pdf
[20231204]
32 Werkhäuser & Conrad (2020, 26 mars). US set to upgrade its nukes in Germany. Deutsche Welle. https://www.dw.com/
en/us-set-to-upgrade-controversial-nukes-stationed-in-germany/a-52855886 [20231204]
33 Möte med representant från Defence Policy and Planning Division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023.
34 Werkhäuser & Conrad (2020, 26 mars). US set to upgrade its nukes in Germany. Deutsche Welle. https://www.dw.com/
en/us-set-to-upgrade-controversial-nukes-stationed-in-germany/a-52855886 [20231204]
35 War on the Rocks (2023). NATO’S Nordic Enlargement and Nuclear Disarmament: the End of Bridge Building. https://wa-
rontherocks.com/2023/02/natos-nordic-enlargement-and-nuclear-disarmament-the-end-of-bridge-building/ [20231204]
36 ICAN (2023). Croatia. https://www.icanw.org/croatia [20231204]
37 Shirobokova (2018). The Netherlands and the prohibition of nuclear weapons, The Nonproliferation Review, 25(1-2), 43.
38 NTI (2022). Nuclear Disarmament Netherlands. https://www.nti.org/analysis/articles/netherlands-nuclear-disarmament/
[20231205]
39 Rete Italiana Pace e Disarmo (2023). With the Resolution passed in the Parliament, Italy has the opportunity to take
concrete steps towards nuclear disarmament. https://retepacedisarmo.org/english/2023/with-the-resolution-passed-in-
the-parliament-italy-has-the-opportunity-to-take-concrete-steps-towards-nuclear-disarmament/ [20231204]
7372
om att arbeta för en kärnvapenfri värld, att fortsätta utvärdera FN:s kärnvapenförbud (TPNW)
och i samråd med Nato vara med som observatör för TPNW:s statspartsmöte.
40
Detta har myck
et starkt folkligt stöd då hela 74% av det italienska folket vill avveckla amerikanska kärnvapen
och 87% vill att landet ansluter sig till TPNW.
41
Italien avstod från att delta som observatör på
statspartsmötet 2023.
Påverkas Sveriges roll i Nato av vilka som är
i regeringsställning?
Historiskt sett har stödet för Nato följt en tydlig högervänsterskala där de som sympatiserar
med partier till höger är mer positiva till Natomedlemskap än de som sympatiserar med partier
till vänster. År 2021 såg statistiken ut enligt följande när det gäller andel av väljarna som var po
sitiva till ett svenskt Natomedlemskap: M (45%), KD (41%), SD (40%), C (36%), L (33%), S (19%),
V (11%) och MP (9%).
42
År 2022 förändrades opinionen markant bland sympatisörer till samtliga
partier, troligtvis framför allt till följd av Rysslands invasion i Ukraina. Störst var ökningen bland
Socialdemokraternas väljare och glappet är inte längre lika stort mellan de rödgröna väljarna
och övriga riksdagspartier. Skalan från höger till vänster finns dock kvar och såhär såg den ut
2022: M (81%), L (81%), KD (79%), SD (74%), C (73%), S (63%), MP (34%), V (20%).
43
Den socialdemokratiskt ledda regeringen Löfven, som satt vid regeringsmakten när
förhandlingarna om TPNW genomfördes, tog efter några års överväganden beslut om att inte
skriva under konventionen. Detta beslutades innan ansökan om ett svenskt Natomedlemskap
skickades in. Regeringen menade att konventionen i sin nuvarande form inte var redo för att
undertecknas, men sa att Sverige skulle vara observatör till förbudet.
44
Frågan om anslutning
lämnades dock öppen till efter översynskonferensen av Ickespridningsavtalet (NPT) 2020, men
någon omprövning gjordes aldrig. Sedan Rysslands invasion i Ukraina, och den svenska Natoan
sökan skickades in, sa den dåvarande socialdemokratiska statsministern Magdalena Andersson
att hon såg kärnvapen som en del av Natos avskräckning och att hon inte vill leva i en värld där
Ryssland är det enda land som har kärnvapen.
45
I samtal med riksdagsledamöter från Liberalerna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialde
mokraterna och Vänsterpartiet hösten 2023 framkommer olika bilder av avskräckning och kärn
vapenpolitik. Partier mer högerut accepterar i högre utsträckning kärnvapenavskräckning och
menar att det är ett verktyg för att öka säkerheten. Partier mer vänsterut är skeptiska till kärn
40 Rete Italiana Pace e Disarmo (2023). With the Resolution passed in the Parliament, Italy has the opportunity to take
concrete steps towards nuclear disarmament. https://retepacedisarmo.org/english/2023/with-the-resolution-passed-in-the-
parliament-italy-has-the-opportunity-to-take-concrete-steps-towards-nuclear-disarmament/ [20231204]
41 ICAN (2023). Italy. https://www.icanw.org/italy [20231204]
42 Berndtsson et al. (2022). Hultqvistdoktrinens uppgång och fall? Svensk försvarsopinion i en osäker tid. I Andersson et al.
(red.). Du sköra nya värld. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet. 381.
43 Göteborgs universitet (2022). Nato: största opinionsförändringen någonsin. https://www.gu.se/nyheter/nato-storsta-
opinionsforandringen-nagonsin [20231204]
44 Regeringen (2019). Regeringens fortsatta arbete för kärnvapennedrustning. https://www.regeringen.se/artiklar/2019/07/
regeringens-fortsatta-arbete-for-karnvapennedrustning/ [20231204]
45 Lönnaeus (2022, 23 augusti). Magdalena Andersson: ”Jag vill inte leva i en värld där bara Ryssland har kärnvapen”.
Sydsvenskan. https://www.sydsvenskan.se/2022-08-23/magdalena-andersson-jag-vill-inte-leva-i-en-varld-dar-bara-ryssland-
har-karnvapen [20231204]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 9
vapenavskräckning och ett Natomedlemskap, och är emot kärnvapen. Socialdemokraterna, som
svängde i Natofrågan till att vara för ett medlemskap i Nato 2022, framhåller ett Natomedlem
skap som ett nödvändigt ont till följd av den ryska invasionen. Som det ser ut hösten 2023 driver
inget av riksdagspartierna en stark politisk linje för kärnvapennedrustning men det är möjligt att
Sveriges roll och ställningstaganden för nedrustning inom Nato skulle kunna skilja sig beroende
på vilket eller vilka partier som sitter i regeringsställning.
Vilken roll kan Sverige komma att ta inom Nato?
En väsentlig fråga, som kan komma att påverka Sveriges möjligheter att verka för kärnvapenned
rustning, inklusive möjligheterna att skriva under FN:s kärnvapenförbud (TPNW), handlar om
vilken roll Sverige kommer att ta i Nato. Kommer Sverige att delta i Natos kärnvapenrelaterade
aktiviteter, såsom att delta i Nuclear Planning Group (NPG) eller i Natos kärnvapenövningar?
Kommer Sverige, i den mån det går, driva frågor om nedrustning eller transparens inom Nato?
Oavsett om en Natomedlem har eller inte har kärnvapen kan den delta i Natos kärnvapenpla
nering genom Nuclear Planning Group, vilken arbetar med frågor som säkerhetsbedömningar,
kärnvapenkontroll och mot kärnvapenspridning.
46
Hösten 2023 var majoriteten av riksdagspar
tierna för att Sverige som Natomedlem ska vara en del av NPG. Miljöpartiet och Vänsterpartiet
anser att Sverige inte ska delta i NPG men lyfter att det kan finnas fördelar genom att deltagande
ger insyn i planeringen.
47
Att även Natoländer som inte har egna kärnvapen är med och övar på att hantera kärn
vapen i olika kärnvapenövningar är en del av Natos kärnvapenavskräckning – och planering.
48
Av
Natos många övningar är ett stort antal hemligstämplade, både vad gäller dess existens men ock
så angående vilka medlemmar som deltar. Support of Nuclear Operations with Conventional Air
Tactics (SNOWCAT) är Natos program för konventionell lufttaktik, som samordnar flygövningar
där stater som inte har kärnvapen övar på att tillhandahålla och bistå med militära tillgångar för
att stödja kärnvapenangrepp. Det kan handla om att öva på att eskortera det plan som är tänkt
att bära kärnvapen vid en attack genom att flyga bredvid.
49
Steadfast Noon är en årlig kärnvapen
övning, vilken ofta utgår från någon av de flygbaser där kärnvapen är placerade. Övningen går ut
på att träna piloter från Natoländer utan egna kärnvapen att utföra kärnvapenangrepp med ame
rikanska kärnvapen.
50
2023 utgick övningen från Italien och 13 länder deltog.
51
46 Nato (2022). Nuclear Planning Group (NPG). https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm [20231204]
47 Möten med riksdagsledamöter från flera politiska partier (L, M, MP, S, V), 2023.
48 Learn About Nuclear Weapons (2023). NATO. https://learnaboutnukes.com/policy/nato/ [20231204]
49 Alberque (2022, 22 september). Nuclear deterrence 101: What Finland needs to know on the occasion of joining NATO.
Maanpuolustus. https://www.maanpuolustus-lehti.fi/nuclear-deterrence-101/ [20231204]
Federation of American Scientists (2017). NATO Nuclear Exercise Underway With Czech And Polish Participation. https://fas.
org/publication/steadfast-noon-exercise/ [20231212]
50 Federation of American Scientists (2022). NATO Steadfast Noon Exercise And Nuclear Modernization In Europe. https://
fas.org/publication/steadfast-noon-exercise-and-nuclear-modernization [20231204]
51 Nato (2022). NATO’s annual nuclear exercise gets underway. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_208399.htm
[20231204] Nato (2023) NATO holds long-planned annual nuclear exercise. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_219443.
htm [20231204]
7574
Det är inget krav att delta i övningen utan ett beslut som är upp till varje medlemsland.
52
De
svenska riksdagspartierna har olika resonemang angående huruvida Sverige som medlemsstat
i Nato bör delta i kärnvapenövningar såsom Steadfast Noon. Liberalerna är för att Sverige ska
delta och lyfter att det är viktigt att Sverige är med och övar, och därigenom bidrar till, Natos kol
lektiva försvar. Socialdemokraterna menar att det som Natomedlem är svårt att ta ställning mot
alla kärnvapenrelaterade aktiviteter eftersom ett Natomedlemskap handlar om att acceptera och
stå bakom kärnvapendoktrinen. Miljöpartiet och Vänsterpartiet är emot att Sverige ska delta i
kärnvapenövningar.
53
Huruvida Sverige deltar i kärnvapenövningar kan också påverka Sveriges
trovärdighet i nedrustningsfrågor. Ett enda kärnvapen som släpps över en stor stad skulle kunna
döda hundratusentals människor.
54
Internationell humanitär rätt reglerar hur parter får agera
i krig och fastställer att attacker som riktas mot civila eller civila mål är att betrakta som krigs
brott.
55
Att öva på att använda kärnvapen, alltså att öva på massmord av civila, skulle därmed
kunna betraktas som att öva för krigsbrott.
Ett initiativ som däremot verkar ha ett bredare stöd bland riksdagspartierna är No first
use, ett åtagande om att inte använda kärnvapen först utan endast som svar på en kärnvapenat
tack.
56
I dagsläget saknar Nato ett sådant åtagande och alliansens policy är istället att Nato anser
sig ha rätten att använda kärnvapen först, även om inte kärnvapen har använts mot alliansen
eller någon av dess medlemmar. Att anta en No first usepolicy skulle vara ett sätt att signalera att
kärnvapen är till för avskräckning, och inte krigföring.
57
Kärnvapen skulle dock ändå fortsatt vara
en del av Natos avskräckning och initiativet är därmed långt ifrån tillräckligt för att ensamt bidra
till nedrustning. Ett frågetecken är också, kopplat till beslutskedjan, vad som faktiskt skulle gälla
i praktiken om Nato antog en No first usepolicy. Om Nato som allians ska använda kärnvapen
krävs ett konsensusbeslut från Natos Nuclear Planning Group (NPG), men också beslut av USA:s
president och Storbritanniens premiärminister.
58
Eftersom USA genom nuclear sharing arrang-
ements har kontroll över de utplacerade kärnvapnen i Europa är det troligt att USA även utan
konsensusbeslut från NPG skulle kunna besluta om att använda kärnvapen, inklusive de som är
utplacerade i Europa. En No first usepolicy skulle därför vara begränsad till Natos användning
av kärnvapen och inte kunna kontrollera USA från att välja att använda kärnvapen, varken först
eller som svar på en kärnvapenattack.
52 Federation of American Scientists (2022). NATO Steadfast Noon Exercise And Nuclear Modernization In Europe. https://
fas.org/publication/steadfast-noon-exercise-and-nuclear-modernization/ [20231204]
53 Möten med riksdagsledamöter från flera politiska partier (L, M, MP, S, V), 2023.
54 ICAN (2023). What happens if nuclear weapons are used?. https://www.icanw.org/catastrophic_harm [20231101]
55 Diakonia (2023). Basic principles of IHL. https://www.diakonia.se/ihl/resources/international-humanitarian-law/basic-
principles-ihl/ [20231101]
56 Möten med riksdagsledamöter från flera politiska partier (L, M, MP, S, V), 2023.
57 Center for Arms Control and Non-Proliferation (2023). No First Use. https://armscontrolcenter.org/issues/no-first-use/
[20231204]
58 Nato (2022). NATO’s Nuclear Sharing Arrangements. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/
pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf [20231101]
SVERIGE I NATO - KAPITEL 9
KAPITEL 9 - SLUTSATSER
Så kan Sveriges nedrustningspolitik
påverkas
DET ÄR TYDLIGT ATT DEN SVENSKA NATOPROCESSEN REDAN har påverkat Sveriges politik för fred
och nedrustning. Att Sverige accepterar Natos kärnvapendoktrin gör det svårare att verka för
nedrustning och Sverige ställer sig till exempel, som en konsekvens av detta, inte längre bakom
det humanitära initiativet för kärnvapennedrustning. En del politiska företrädare har framfört
att ett Natomedlemskap skulle kunna förbättra möjligheterna att verka för nedrustning, exem
pelvis genom att ett nedrustningsinitiativ från Nato skulle ge större legitimitet. Samtidigt före
faller möjligheterna för detta mycket små och flera av de försök till nedrustning som tagits av
enstaka Natomedlemmar historiskt har motarbetats av Nato och inte genomförts.
DET ÄR JURIDISKT MÖJLIGT ATT SOM NATOMEDLEM ANSLUTA SIG till FN:s kärnvapenförbud
(TPNW). Samtidigt får detta anses vara politiskt svårt eftersom TPNW utmanar den kärnvapen
avskräckning som Nato bygger sin säkerhetspolitik på och förbjuder statsparter att uppmuntra
till att hota om att använda kärnvapen. Att Sverige inte deltog som observatör under det andra
statspartsmötet för TPNW 2023 är ett tydligt tecken på att Sverige ändrat sin position i frågan,
och ett exempel på de stora politiska utmaningar som finns med att som Nato medlemsland
ansluta till TPNW. Det väcker också frågetecken kring hur och på vilket sätt Sverige fortsatt ska
vara en stark röst för kärnvapennedrustning efter att ett medlemskap godkänts. Mycket pekar
på att Sverige i nuläget skulle delta i Natos kärnvapenrelaterade verksamhet, såsom att vara en
del av Nuclear Planning Group (NPG) och att delta i kärnvapenrelaterade övningar. 2023 finns
det inget brett parlamentariskt stöd för en stark, svensk nedrustningspolitik. Med de exempel
som finns på hur Sverige redan ändrat sin nedrustningsposition, och svårigheterna med att
verka för nedrustning inom Nato, är det tydligt att ett svenskt Natomedlemskap skulle riskera
att ytterligare försvaga Sveriges röst för nedrustning.
7776
KAPITEL 10
AVSLUTNING
När riksdagen röstade för Sveriges inträde i Nato i mars 2023 var det ett beslut
som togs utan någon grundlig analys av vad ett medlemskap skulle innebära för
till exempel nedrustningspolitik, insyn och transparens. Denna rapport har haft
som mål att reda ut en del av dessa frågor. I detta avslutande kapitel placeras de
huvudsakliga slutsatserna i ett större sammanhang kring vad Sverige i Nato kan
komma att innebära.
Sverige i Nato
Även om Sverige över tid successivt närmat sig Nato innebär ett medlemskap en stor politisk
omställning, som det idag saknas en plan för. En väsentlig fråga som kvarstår, efter de efter
forskningar som har gjorts i arbetet med denna rapport, är hur medborgare och riksdagsleda
möter kan få insyn i Natos politik och hur stor påverkan de skulle kunna ha på vilken Sveriges
roll i Nato blir. En Natoanslutning förändrar i grunden förutsättningarna för svensk försvars
politik och innebär att försvaret av Sverige inte längre bara handlar om att försvara Sveriges
territorium utan alla Natos medlemsländers territorium. Det gör att Sverige skulle få ett mycket
nära militärt samarbete med såväl Nato som andra Natoländer. Sverige har dessutom lämnat in
Natoansökan utan några förbehåll. Att Sveriges försvarsminister, i december 2023, underteck
nade ett Defence Cooperation Agreement (DCA) med USA är därmed inte särskilt förvånande,
även om det går att ifrågasätta processen och ramarna för avtalet. Innehållet i avtalet synliggör
just vad ett Natomedlemskap handlar om; att det inte är en passiv anslutning till en allians,
utan att det handlar om att aktivt delta i processer för att bidra till försvaret av Natos medlems
länder. Frågetecken som fortsatt kvarstår är hur och på vilka sätt Sverige ska göra det och vad
kärnvapen har för roll i Sveriges engagemang i Nato.
Sveriges regering har beslutat att ett svenskt Natomedlemskap ska innebära att Sve
rige accepterar Natos strategi om kärnvapenavskräckning. Således blir kärnvapen genom detta
en del av Sveriges försvarspolitik. Det leder till frågor om kärnvapen kan komma att föras in i
Sverige och på vilket eller vilka sätt Sverige med detta kan vara en röst för kärnvapennedrust
ning. En av dessa frågor är huruvida regeringen har egen befogenhet att besluta om att ta emot
kärnvapen på svenskt territorium i en krigs eller krissituation utan riksdagens godkännande.
Det gäller också vad och vem som definierar krig och krigsfara, och således när en svensk håll
ning om att inte ha kärnvapen på svenskt territorium i fredstid slutar gälla. Efter möten och
intervjuer med företrädare för flera riksdagspartier framkommer det att det verkar vara upp till
tolkning, vilket gör det svårt att veta hur Sveriges hållning utvecklas över tid beroende på vilka
som innehar regeringsmakten. Under arbetet har vi sökt svar på dessa och en rad andra frågor
kopplat till bland annat Sveriges representation i Nato och möjligheter till insyn. Trots att vi
träffat såväl riksdagsledamöter och forskare som representanter på Natos högkvarter i Bryssel
SVERIGE I NATO - KAPITEL 10
har flera av frågorna inte kunnat besvaras. Det är därmed ännu inte tydligt vad Sverige som
Natoland kommer att bidra med, och vad ett Natomedlemskap kan komma att innebära för
Sverige såväl som för Sveriges utrikes och försvarspolitik.
Det är redan tydligt att den svenska Natoprocessen har påverkat Sveriges politik för
fred och nedrustning. Med de exempel som finns på hur Sverige redan ändrat sin nedrust
ningsposition, och svårigheterna med att verka för nedrustning inom Nato, är det tydligt att ett
svenskt Natomedlemskap skulle riskera att ytterligare försvaga Sveriges röst för nedrustning.
Även om mycket pekar på att Sveriges röst för nedrustning kan komma att försvagas, är det
möjligt att vara medlem i Nato och arbeta för att kärnvapnens roll begränsas, inom alliansen
och i den egna försvars och säkerhetspolitiken. Det är till exempel fullt möjligt att som Nato
land välja att förbjuda såväl utplacering som införsel och transport av kärnvapen på landets
territorium i både freds och krigstid. Rapporten har visat flera sådana exempel. Det är också
juridiskt möjligt att arbeta för nedrustning genom att som Natomedlem ansluta sig till FN:s
kärnvapenförbud (TPNW), även om detta bör anses politiskt svårt eftersom TPNW utmanar
den kärnvapenavskräckning som Nato bygger sin säkerhetspolitik på. Det är också möjligt att
stå utanför Natos kärnvapenövningar. Natos hållning till nedrustning och avskräckning skapar
dock ett moment 22. Detta genom att Nato uttryckt att nedrustning är aktuellt först när det finns
ett gynnsamt säkerhetsklimat för det, samtidigt som Natos egna avskräckningspolitik motverkar
att ett sådant kan växa fram.
Det är tydligt att det krävs mer debatt om vad ett Natomedlemskap kommer att inne
bära för Sveriges befolkning såväl som för de som arbetar med frågor kopplade till fred, säker
het och nedrustning. Ett Natomedlemskap kommer att påverka hur aktörer som politiker, jour
nalister och civilsamhällesorganisationer både får information om frågor kopplade till Nato, var
frågorna hanteras och hur de går att påverka. Ett medlemskap innebär att nya frågor tillkommer
och får en ny roll i politiken. Kärnvapen är en sådan fråga. Att Sverige står inför en stor omställ
ning, och att Sveriges roll i världen kommer förändras är tydligt. Men vad kommer det att inne
bära exakt? Och vad kommer det att betyda för samhället i stort? Klart är att det finns behov av
en bredare debatt om vad Nato är för organisation och om vad ett medlemskap kan innebära
för Sverige.
78
ORDLISTA
ACO - Allied Command Operations, Natos operativa
kommando
ACT - Allied Command Transformation, Natos trans-
formationskommando
CEPS - Central Europe Pipeline System, Natos system
av rörledningar som används för att leverera bränsle
CHOD - Chief of Defence, försvarschef
DCA - Defense Cooperation Agreement, bilaterala
avtal med USA om amerikanska baser på annat lands
territorium
Diana - Defence Innovation Accelerator for the North
Atlantic, Natos innovationsprogram
DPPC - Defence Policy and Planning Committee, det
seniora rådgivande organet till Nordatlantiska rådet
(NAC) i frågor som rör försvar
DTSI - Defence Trade and Security Initiative, Nato-
program som syftar till ökad interoperabilitet och stan-
dardisering i vapenexportkontroll bland Natos allierade
EAPR - Euroantlantiska Partnerrådet, ett forum för
politisk dialog som kompletterar det praktiska samar-
betet i PFF
EFP - Enhanced Forward Presence, Natos avskräck-
ningstaktik där krigsförband placeras i Östeuropa
EOP - Enhanced Opportunities Programme, ett indivi-
duellt partnerskap med Nato som ger landet möjlighet
till politisk dialog, utbildning, övningar och informa-
tionsutbyte med Nato
FMV - Försvarets materielverk, den myndighet som
dels ansvarar för upphandling av krigsmateriel och
exportstöd
IFOR - Implementation Force, Natos insats i Bosnien
och Hercegovina
ISP - Inspektionen för strategiska produkter, den myn-
dighet som ansvarar för svensk vapenexportkontroll
ISAF - International Assistance Force, Natoinsats i
Afghanistan
KFOR - Kosovo Force, Natoinsats i Kosovo
MC - Military Committee, Militärkommittén
MILREP - Military Representative, Natoländernas
militära representation
NAC - North Atlantic Council, Nordatlantiska rådet
Nato - North Atlantic Treaty Organization
Nato Industry Forum - Natos viktigaste plattform för
samarbete inom vapenindustrin
NCIA - NATO - Communications and Information
Agency, Natos kommunikations- och informationsbyrå
NDPP - NATO - Defence Planning Process
NFU - No First Use, en policy om att inte vara först med
att initiera en kärnvapenattack
NIAG - Nato Industrial Advisory Group, en rådgivande
undergrupp till Defence Investment Division bestående
av industripersoner från Natos medlemsländer
NIF - Nato Innovation Fund, en innovationsfond som
investerar i nystartade teknik- och vapenföretag
NPG - Nuclear Planning Group, Natos grupp för kärn-
vapenplanering
NPT - Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear
Weapons, Icke-spridningsavtalet
NSPA - NATO Support and Procurement Agency, Natos
support- och upphandlingsbyrå
NSPO - Nato Support And Procurement Organisation,
organ som samordnar upphandling
Nuclear sharing - En central del av Natos kärnvapenstra-
tegi som bland annat innebär att kärnvapen kan statio-
neras i Natoländer som inte har egna kärnvapen genom
bilaterala avtal
Nuclear sharing arrangements - Bilaterala avtal mellan
USA och vissa Natoländer om utplacering av amerikan-
ska kärnvapen
OUP - Operation Unified Protector, Natoinsats i Libyen
PFF - Partnerskap för Fred, ett samarbete mellan Nato
och icke-medlemmar i Nato
RSM - Resolute Support Mission, Natoinsats i Afghanis-
tan
SACEUR - Supreme Allied Commander Europe, Natos
högsta operativa militära befälhavare
SFOR - Stabilization Force, Natos insats i Bosnien och
Hercegovina
SNOWCAT - Support of Nuclear Operations with Con-
ventional Air Tactics, ett program där Natoländer utan
kärnvapen tränar på att stötta kärnvapenattacker med
konventionella vapen
SOFA - Status of Forces Agreement, ett multilateralt
avtal för Natomedlemmar och medlemmar i Partnerskap
för fred, gällande utländska truppers status på annat
lands territorium
Soff - Säkerhets- och försvarsföretagen, en lobbyorgani-
sation för vapenindustrin
Steadfast Noon - Natos årliga kärnvapenövning
STO - NATO Science and Technology Organization,
Natos organisation för forskning- och teknologi
TPNW - Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons,
FN:s konvention om förbud mot kärnvapen
SVERIGE I NATO
Så kan Sverige komma att påverkas
vid ett Natomedlemskap