Text från PDF
Denna delrapport är skriven av Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen
och Svenska Läkare mot Kärnvapen, och är en del av en större rapport
som kommer att lanseras i januari 2024. För frågor om delrapporten:
kontakta rebecka.lindholm.schulz@svenskafreds.se
DELRAPPORT 6
KAN SVERIGE VARA
AKTIV FÖR
NEDRUSTNING SOM
NATOMEDLEM?
SVERIGE
I NATO
Sverige har i decennier setts som en stark aktör för fred, internationell rätt och nedrustning, genom att
historiskt tagit flera initiativ för kärnvapennedrustning.
1
Sverige har också en lång tradition av stor folklig
opinion mot kärnvapen.
2
Nato å sin sida är en militärallians som ytterst vilar på idén om kärnvapen-
avskräckning. I Regeringspromemorian om ett svenskt Natomedlemskap från oktober 2022 framhålls att
Sverige även som Natomedlem kan fortsätta främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik
och vara en stark röst för kärnvapennedrustning och icke-spridning.
3
Den här delrapporten undersöker
hur den svenska positionen förändrats under processen mot ett svenskt Natomedlemskap och hur ett
svenskt medlemskap ytterligare skulle kunna påverka Sveriges nedrustningspolitik och i synnerhet
ställningstaganden för kärnvapennedrustning.
Har Sveriges position förändrats sedan ansökan?
Den svenska politiken för fred, internationell rätt och nedrustning har redan under ansökningstiden genomgått
stora förändringar som direkt kan härledas till Sveriges relation till alliansen. Ett tydligt exempel kom hösten 2022
med nyheten att svensk vapenexport beviljas till Natomedlemmen Turkiet.
4
All vapenexport till landet stoppades
helt 2019, mot bakgrund av Turkiets militära invasion mot norra Syrien, i strid mot folkrätten, samt att Turkiet
vid flera tillfällen hotat om en ny invasion. Beslutet att återigen tillåta vapenexport till Turkiet var på grund av att
Turkiet krävt att så skulle ske för att landet skulle godkänna Sveriges Natoansökan. Myndigheten ISP som kon-
trollerar svensk vapenexport, motiverade beslutet med att Natoansökan i hög grad ansågs stärka de försvars- och
säkerhetspolitiska skäl som talar för att bevilja export.
5
Sveriges kärnvapenpolitik har också synbart förändrats sedan Natoansökan skickades in. Sverige var med och
förhandlade fram FN:s kärnvapenförbud, Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (TPNW) 2017, vilket
sedan trädde i kraft 2021. Konventionen innebär ett totalförbud av kärnvapen med ett omfattande regelverk av
förbjudna aktiviteter. När avtalet blev klart övervägde regeringen att underteckna konventionen, men alltsedan
beslutet togs att ansöka om Natomedlemskap har den dörren stängts helt, med hänvisning till att avtalet inte är
kompatibelt med ett Natomedlemskap.
På det första statspartsmötet för kärnvapenkonventionen juni 2022 deltog Sverige som observatör medan regerin-
gen har meddelat inför det andra statspartsmötet 27 november - 1 december 2023 att de inte kommer närvara,
mot bakgrund av att konventionen enligt dem inte är kompatibel med Natoåtaganden.
6
Även om Sverige inte
skrivit under TPNW har det ett symboliskt värde att delta som observatör eftersom det ger legitimitet till förbudet.
Det är också viktigt för att stärka förutsättningarna för dialog och minska polarisering i frågan om kärnvapen-
nedrustning, såväl som för att visa att Sverige fortsatt är en röst för nedrustning. Att Sverige inte deltar på det
andra statspartsmötet i New York är ett tydligt tecken på att Sveriges röst för kärnvapennedrustning försvagats.
Därtill har Sverige sedan 2014 stått bakom det så kallade humanitära initiativet. Det är ett ställningstagande som
betonar de humanitära konsekvenserna av kärnvapen och som uttrycker att kärnvapen är särskilt inhumana
vapen som inte får användas under några omständigheter. Sverige lämnade det humanitära initiativet 2022 med
hänvisning till att Sverige inte längre kunde skriva under på denna formulering då det ansågs gå emot Natos kärn-
DELRAPPORT 6
2023-11-23
KAN SVERIGE VARA AKTIV FÖR
NEDRUSTNING SOM NATOMEDLEM?
vapendoktrin.
7
Den svenska kärnvapenpolitiken har därmed förändrats redan innan Sverige har blivit medlem.
Framförallt har förändringen skett genom att acceptera kärnvapen som en del av den svenska säkerhetspolitiska
strategin. Detta försvårar Sveriges ställningstaganden och möjligheter att arbeta för kärnvapennedrustning.
Vad säger riksdagspartierna om möjligheterna till nedrustning?
Genom samtal med ledamöter från Liberalerna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpar-
tiet framkommer olika resonemang. Representanter från de olika partierna har dels lyft att ett Natomedlemskap
kan försvåra möjligheterna till nedrustningsinitiativ men också att det skulle kunna öppna för nya möjligheter.
Liberalerna menar bland annat att ett Natomedlemskap kan stärka Sveriges förutsättningar att verka för kärn-
vapennedrustning eftersom det kan ge större möjligheter att förhandla och för att nedrustningsinitiativ från
alliansen kan ge mer legitimitet. Flera partier lyfter också möjligheten att inom Nato alliera sig med andra nor-
diska stater för att tillsammans driva på för kärnvapennedrustning. Miljöpartiet, som varit emot ett svenskt
Natomedlemskap, ser både för- och nackdelar med att vara med i Natos forum för kärnvapenplanering, Nuclear
Planning Group. Å ena sidan lyfter de att det kan vara positivt att kunna vara en del av beslutsfattandet och på det
sättet påverka Nato i en annan riktning, å andra sidan riskerar det att legitimera kärnvapen. Även Vänsterpartiet
lyfter liknande argument, bland annat att en möjlighet med ett medlemskap i Nato, även om partiet är emot Nato,
skulle kunna vara att driva andra värderingar som främjar nedrustning inom Nato. Samtidigt lyfter de att Nato inte
är den främsta arenan för detta.
8
Nato och nedrustning?
I möten på Natos högkvarter beskriver anställda att Nato i sig är en möjlig plattform
för nedrustningsinitiativ, men det vidhålls samtidigt att initiativen behöver formuleras
så att de inte strider mot Natos kärnvapenavskräckning. Vi har försökt reda ut i vilka
forum eller organ som nedrustningsinitiativ skulle kunna tas inom Nato. Vid möte
med Defence Policy and Planning Committee (DPPC) på Natos högkvarter i Bryssel
lyftes att vapenkontroll och extended nuclear deterrence, det vill säga att amerikanska
kärnvapen utgör skydd även för allierade utan kärnvapen, är viktiga verktyg för att nå
den stabilitet och balans som anses krävas för att avskräcka fientliga attacker.
9
Inom
Nato finns forumet Arms Control, Disarmament, and WMD Non-Proliferation Centre
(ACDC) som samordnar de kommittéer som arbetar med vapenkontroll, nedrustning och ickespridning. Politisk
vägledning ges genom det Nordatlantiska rådet (NAC) och militära råd inhämtas från Militärkommittén (MC).
10
Det forum i vilket alliansens kärnvapenpolitik främst planeras är Natos Nuclear Planning Group (NPG). Även om
det är frivilligt att vara med i NPG tyder allt på att Sverige kommer att delta i forumet, eftersom Sverige går med i
Nato utan några förbehåll. NPG:s uppgift beskrivs framförallt som ett forum för att utvärdera och uppdatera Natos
kärnvapenpolicy, för att säkerställa avskräckningsstrategins effektivitet.
11
Forumet verkar med andra ord i nuläget
främst för kärnvapenplanering och avskräckning, snarare än för kärnvapennedrustning.
Vissa medlemsstater har gjort ansträngningar för nedrustning. Dessa har lyckats såtillvida att det har skapat
diskussion men sällan lett till någon verklig förändring.
12
I slutet av 00-talet var den folkliga opinionen i Tyskland
starkt för att avveckla de amerikanska kärnvapen som är utplacerade på tyskt territorium. 2009 röstade Tysk-
lands Bundestag igenom en resolution för att avskaffa kärnvapen från sitt territorium och liknande diskussioner
pågick åren därpå även i Turkiet och Nederländerna.
13
Nederländerna var därtill det enda Natoland som deltog i
förhandlingarna som ledde fram till FN:s kärnvapenförbud TPNW.
14
Diskussioner om avveckling av amerikanska
kärnvapen pågår också nu under 2023 i det italienska parlamentet.
15
År 2010 fastställdes för första gången i Natos strategiska koncept att alliansen är en kärnvapenallians.
16
Detta sägs
vara en reaktion på att Tyskland ville avskaffa kärnvapen från sitt territorium och att det även diskuterades i andra
År 2010 fastställdes
för första gången i Natos
strategiska koncept att
alliansen är en
kärnvapenallians.
“
värdlandsstater.
17
Än idag är kärnvapnen i Tyskland och i de övriga Natoländerna
k v a r.
18
Detta är ett exempel som visar att Natostater kan ha svårt att driva igenom förän-
dringar inom Nato. Rysslands annektering av Krim 2014 förändrade inte bara säkerhet-
släget, utan det symboliska värdet av de amerikanska kärnvapen ansågs även öka.
19
Natos kärnvapenpolicy har blivit en alltmer framträdande del av Natos strategi,
och alliansen uttrycker inga ambitioner om att vilja vara en ledande aktör för ne-
drustning. Alliansens strategiska koncept från 2010 fastställer att så länge kärnvapen
finns kommer Nato att vara en kärnvapenallians. Vad gäller nedrustning, går det också
att läsa i det strategiska konceptet att alliansen ska sträva efter ett säkerhets-
klimat där kärnvapennedrustning är möjligt.
20
I praktiken innebär det att Nato inte ämnar nedrusta några kärn-
vapen förrän det finns ett fördelaktigt säkerhetsklimat för alla alliansens medlemmar. Det skulle i förlängningen
kunna innebära att Nato inte tänker driva kärnvapennedrustning förrän konventionell nedrustning skett av
motståndare som innehar kärnvapen, såsom Ryssland och Kina. Inget Natoland driver i dagsläget heller någon
individuellt stark nedrustningspolitik, utanför Natos ramar. I debatten lyfts Norge ofta som ett framgångsexempel
och som en Natomedlem som fortfarande driver nedrustningsfrågor. Norge är dock inte så aktiva i att driva på för
kärnvapennedrustning som det framställs, till exempel bojkottade Norge förhandlingarna om FN:s kärnvapen-
förbud 2017 och har därefter konsekvent röstat emot FN:s generalförsamlings årliga resolutioner om förbudet,
senast under 2022.
21
Nato, icke-spridningsavtalet och FN:s kärnvapenförbud
Icke-spridningsavtalet, Non-Proliferation Treaty (NPT) trädde i kraft 1970. Avtalet innebär att avtalets erkända
kärnvapenländer (Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA) inte får överlåta kärnvapen till kärnvapen-
fria stater eller uppmuntra stater att utveckla kärnvapen, medan kärnvapenfria stater åtar sig att inte ta emot eller
skaffa kärnvapen.
22
Avtalet syftar även till att främja användning av kärnteknik för fredliga ändamål. Idag har 191
stater anslutit sig till avtalet, även de europeiska Natostater som har amerikanska kärnvapen på sina territorier.
23
Sedan 2019 verkar Sverige tillsammans med 15 andra icke-kärnvapenstater, både Natostater och alliansfria stater,
för att stärka genomförandet av NPT genom det så kallade Stockholmsinitiativet. Syftet med Stockholmsinitiativet
är att ta konkreta steg på vägen mot en värld fri från kärnvapen.
24
Initiativet ifrågasätter däremot inte kärnvapen-
innehav eller hot om användning av kärnvapen. Dess stegvisa punkter hänvisar endast till redan åtagna löften
från kärnvapenstaterna om främst transparens och riskreducering.
25
Till skillnad från NPT som fokuserar på icke-spridning, handlar FN:s kärnvapenförbud TPNW om total kärn-
vapennedrustning och om att stärka normen mot kärnvapen. TPNW förbjuder kärnvapenrelaterade aktiviteter,
såsom att utveckla, testa, tillverka, anskaffa, inneha, lagra, använda eller hota med att använda kärnvapen och
att stödja andra länders kärnvapenprogram. Nato anser att TPNW underminerar NPT och menar även att det är
olämpligt att som Natomedlem ens vara observatör till TPNW:s statspartsmöten eftersom avtalets syfte går emot
kärnan i Nato; kärnvapendoktrinen, och Natos koncept om nuclear sharing.
26
Nato har vid flera tillfällen uttalat
att Natostater inte kan vara part till TPNW samt att de aldrig kommer att erkänna att TPNW är sedvanerättsligt
bindande, d.v.s. att konventionens principer kan komma att bli bindande även för stater som inte är part till kon-
ventionen såsom exempelvis stora delar av Genèvekonventionernas principer är.
27
Inom flera av Natos medlemsländer finns röster, bland såväl experter som befolkningen, för kärnvapennedrust-
ning och för att ratificera TPNW. Flera internationella experter på juridik och folkrätt menar att det inte finns
några juridiska hinder att som Natomedlem skriva under konventionen.
28
Natos policy om att förbli en kärnvape-
nallians så länge kärnvapen existerar och att bygga sin strategi på hot om att använda kärnvapen strider dock mot
TPNW:s syfte. Ett totalförbud mot kärnvapen går emot själva kärnan i Natos kärnvapenstrategi.
Inget Natoland driver i
dagsläget heller någon
individuellt stark
nedrustningspolitik,
utanför Natos ramar.
“
Däremot finns det exempel på andra nedrustningsavtal som Natomedlemmar ratificerat trots att USA, som den
största militärmakten i Nato, inte gjort det. Exempel är konventionerna mot klustervapen och antipersonella
minor. Inom dessa förbud har så kallade interkompatibilitetsklausuler tagits fram för att säkerställa att militära
samarbeten mellan stater som både har anslutit sig och inte anslutit sig kan ske utan att avtalen bryts.
29
Möjlig-
heten finns att något liknande skulle kunna tas fram i kärnvapenkonventionen eller i staters implementering-
splaner av avtalet och att Natoländer således skulle kunna ratificera TPNW som ett viktigt steg mot kärnvapenne-
drustning. I praktiken är dock svårigheterna många. Att ratificera TPNW som Natomedlem skulle troligen med-
föra betydande politiska utmaningar och för att kunna ratificera TPNW skulle ett medlemsland också behöva
avsäga sig allt arbete som är kopplat till planering för, eller hot om, att använda kärnvapen. Det skulle till exempel
kunna handla om att inte delta i kärnvapenövningar och att stå utanför Natos kärnvapenplanering. Det är med
andra ord stora delar av Natos kärna som Natostater skulle behöva ta avstånd från, men om det finns politisk vilja
finns det alltså juridiska möligheter att ratificera TPNW som Natomedlem. Inte minst skulle det underlätta om
flera Natoländer gick samman för detta mål.
• Det är tydligt att den svenska Natoprocessen redan har påverkat Sveriges politik för fred och
nedrustning. Att Sverige nu accepterar Natos kärnvapendoktrin gör det svårare att verka för ned-
rustning och riskerar att ytterligare försvaga Sveriges röst:
1) Sverige ställer sig inte längre bakom det humanitära initiativet för kärnvapennedrustning.
2) Att Sverige inte deltar som observatör under det andra statspartsmötet för TPNW i New York är
ännu ett tydligt tecken på att Sverige ändrat sin position i frågan. Det väcker också frågetecken
kring hur och på vilka sätt Sverige fortsatt ska vara en stark röst för kärnvapennedrustning.
• Politiska företrädare har framfört att ett Natomedlemskap skulle kunna förbättra möjligheterna att
verka för nedrustning, exempelvis genom att ett nedrustningsinitiativ från Nato skulle ge större
legitimitet. Samtidigt förefaller möjligheterna för detta mycket små och flera av de försök till ned-
rustning som tagits av enstaka Natomedlemmar historiskt har motarbetats av Nato och inte genom
förts.
• Det är juridiskt möjligt att som Natomedlem ansluta sig till FN:s kärnvapenförbud TPNW. Samtidigt
bör detta anses vara politiskt svårt eftersom TPNW utmanar den kärnvapenavskräckning som Nato
bygger sin säkerhetspolitik på samt förbjuder statsparter att uppmuntra till att hota om att använ-
da kärnvapen.
Huvudsakliga slutsatser
1 Undénplanen, ett uttalande i kärnvapennedrustningsfrågan som lades fram av Sverige i FN 1961; Olof Palmes förslag för en kärnvapenfri zon i
Europa 1982; The Weapons of Mass Destruction Commission, Sverige tog genom dåvarande utrikesminister Anna Lind år 2003 initiativ för att
upprätta en internationell kommission om massförstörelsevapen. Blix et al. (2016). Natoutredningen: Sverige, Nato och säkerheten. 36-37. 2.uppl.
Lund: Studentlitteratur.
2 Exempelvis har Olof Palme Centrets årliga Sifo-undersökning i flera år visat att runt 80% av den svenska befolkningen tycker att Sverige bör skriva
under FN:s konvention om förbud mot kärnvapen. https://www.palmecenter.se/skriv-under-karnvapenforbudet/
3 https://www.regeringen.se/contentassets/c09db34a30fa40468cbe7663c51b4d58/promemorian-sveriges-medlemskap-i-nato-ds-202224/
4 https://isp.se/nyheter/tillstand-for-foljdleveranser-av-krigsmateriel-till-turkiet/
5 https://www.svt.se/nyheter/inrikes/oppnar-for-vapenexport-till-turkiet
6 Skriftlig fråga 2023/24:250 av Laila Naraghi (S), besvarad av Utrikesminister Tobias Billström (M).
7 https://reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/npt/revcon2022/statements/22Aug_HINW.pdf
8 Möten med L, M, MP, S och V under hösten 2023.
9 Möte med representant från Defence policy and planning division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023.
10 https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_48895.htm
11 https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50069.htm
12 Glenn H. Snyder (1984). The Security Dilemma in Alliance Politics. World Politics, 36, pp 461-495 doi:10.2307/2010183
13 Se t.ex. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/00396338.2016.1231529 & https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20121220/gewijzig
de_motie_van_het_lid_9/document3/f=/vj64ki5j05zr.pdf
14 Shirobokova (2018). The Netherlands and the prohibition of nuclear weapons, The Nonproliferation Review, 25:1-2, 37-49, DOI:
10.1080/10736700.2018.1487600
15 https://retepacedisarmo.org/english/2023/with-the-resolution-passed-in-the-parliament-italy-has-the-opportunity-to-take-concrete-steps-to
wards-nuclear-disarmament/
16 https://www.dw.com/en/us-set-to-upgrade-controversial-nukes-stationed-in-germany/a-52855886
17 Möte med Defense Policy and Planning Division (DPPD) 18 oktober 2023.
18 https://www.dw.com/en/us-set-to-upgrade-controversial-nukes-stationed-in-germany/a-52855886
19 https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00396338.2016.1231529
20 https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_48895.htm
21 https://www.icanw.org/nuclear_weapons_ban_monitor_2023
22 https://slmk.org/om-karnvapen/lar-om-karnvapen/
23 https://disarmament.unoda.org/wmd/nuclear/npt/
24 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/utrikes--och-sakerhetspolitik/nedrustning--ickespridning-och-exportkontroll/
25 https://www.swedenabroad.se/en/embassies/un-geneva/current/news/stockholm-initiative-for-nuclear-disarmament/
26 Möte med representant från Defence policy and planning division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023.
27 Möte med representant från Defence policy and planning division, Natos högkvarter i Bryssel den 18 oktober 2023 & https://www.nato.int/cps/en/
natohq/news_146954.htm & https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_180087.htm
28 https://slmk.org/wp-content/uploads/2020/05/Nuclear_Umbrella_Arrangements_Treaty_Prohibition.pdf & https://www.regjeringen.no/en/doku
menter/review_tpnw/id2614520/
29 http://www.the-monitor.org/media/3348257/Cluster-Munition-Monitor-2022-Web_HR.pdf & http://www.the-monitor.org/media/3352351/2022_
Landmine_Monitor_web.pdf
Referenser och fotnoter